II SA/Go 72/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr XIV/84/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu gminy [...] za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

1. Rada Miejska w [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 244.; dalej jako u.o.s.p.), podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę nr XIV/84/25 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu gminy [...] za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W przepisach tej uchwały określono, że: § 1. Ustala się wysokość ekwiwalent pieniężnego dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP z gminy [...] za każdą rozpoczętą godzinę udziału: 1) w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w kwocie 30,00 zł, 2) w szkoleniu lub ćwiczeniu w kwocie 12,00 zł. W § 2, § 3 oraz § 4 tej uchwały uregulowano utratę mocy obowiązującej poprzedniej uchwały, jej wykonanie i wejście w życie. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2025 r. poz. [...]. 2. Skargę na tę uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w [...], który zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały stawki ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika oraz kandydata na strażaka ratownika OSP za udział w działaniach lub akcjach ratowniczych w kwocie 30,00 zł oraz stawki takiegoż ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniach lub ćwiczeniach w kwocie 12, 00 zł (pkt 2), podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, a także poprzez posłużenie się w treści zaskarżanego zapisu terminem "udział", podczas gdy ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posłużył się terminem "uczestnictwo", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że treść wyrażeń "udział" i "uczestnictwo" jest tożsama i nie można im przypisywać innego znaczenia. Zdaniem organu sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" nie stanowi też niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu ustawowego – art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszenie, prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). 6. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 u.o.s.p., w myśl którego, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz.1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). 7. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost wskazuje, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy zatem do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p., z którego wynika, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że zwrot "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki" odnosi się nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (por. wyrok NSA 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24, CBOSA). 8. Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, to takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności. Jednakże powtórzenie ustawy musi być pełne, w pełni tożsame z regulacją wyższego rzędu, tak aby nie było wątpliwości co do zakresu normy rekonstruowanej z aktu prawa miejscowego i jej zgodności z ustawą. Jeśli nie zachodzi powyższa tożsamość, można mówić o sprzeczności z ustawą, którą należy uznać za istotne naruszenie prawa przez akt prawa miejscowego, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. 9. W kontrolowanej sprawie podzielić należy zastrzeżenia Prokuratora co do wskazania w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych (§ 1), szkoleniach lub ćwiczeniach (§ 2). Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 (zdanie pierwsze) u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, mianowicie, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Sąd dostrzega racje podnoszone przez organ ale wskazuje, że w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych jest jednolite i utrwalone i nie ma podstawy do jego zakwestionowania (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2023r., III OSK 2588/22; 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24; 19 lutego 2025 r., III OSK 1596/23; 9 kwietnia 2025 r., III OSK 556/24; por. również wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 grudnia 2025 r., II SA/ Go 646/25; WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25; WSA w Kielcach z 5 listopada 2025 r., II SA/Ke 331/25 i wiele innych, jak i D. P. Kała, Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, s. 155 i n.). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.