II SA/Ke 449/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie określenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat Z. C. - S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Dnia 15 grudnia 2020 r., Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. zwanej dalej "u.s.g."), art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. zwanej dalej "u.d.p.") oraz art. 11 ust. 1, art. 12 oraz art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, zwanej dalej "u.g.n."), wydał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S.. W § 1 tego aktu ustalono zasady dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr [...] do tego zarządzenia. W myśl § 2 zarządzania ustalono stawki czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr [...] do tego zarządzenia (ust. 1). W § 2 ust. 2 zarządzenia postanowiono, że do stawek czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S. dolicza się podatek VAT w wysokości wynikającej z odrębnych przepisów (ust. 2). W treści § 3 wykonanie zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Nadzoru Komunalnego Urzędu Miejskiego w S.. Stosownie zaś do § 4 zarządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Następnie [...] z dnia 17 marca 2021 r. Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz art. 11 ust. 1, art. 12 oraz art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., w § 1 zarządził, że zmianie ulega załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. W treści § 2 wykonanie zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Nadzoru Komunalnego Urzędu Miejskiego w S.. Stosownie zaś do § 3 zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Skargę na powyższe zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła R. P.-K.. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że pismem z 25 marca 2022 r. zwróciła się do Burmistrza o podanie informacji publicznej na temat korzyści odniesionych z tytułu tarczy 6.0, wskazanie kwoty uzyskanej z nowelizacji "ustawy covidowej" tzw. tarczy antykryzysowej 6.0. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 31 ustawy zmieniającej z dnia 9 grudnia 2020 r. samorządom przysługiwały rekompensaty za utracone dochody, a środki pieniężne na ten cel pochodziły z Funduszu Przeciwdziałania Covid-19. Dodała, że zwróciła się do organu o wskazanie, jakie utracone dochody wykazał Burmistrz z powodu niepobierania opłaty targowej i zajęcia pasa drogowego w sprawozdaniach jednostki samorządu terytorialnego za rok 2019, z uwzględnieniem korekt sprawozdań złożonych do 30 czerwca 2020 r. Wniosła o podanie informacji w rozbiciu na utracone dochody z zaprzestania pobierania opłaty w 2021 r. z: targowicy, rynku przy ul. [...], [...] oraz zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] na cele handlowe. Zdaniem skarżącej, od 1 stycznia 2021 r. do końca 2021 r. gminy nie mogły pobierać opłaty targowej z tytułu prowadzonej działalności handlowej, co miało pomóc lokalnym przedsiębiorcom przetrwać kryzys związany z pandemią. Nadto skarżąca zwróciła się do organu o wskazanie, jakie pożytki Gmina uzyskała z podpisania umów z tytułu używania przestrzeni miejskiej (placów, targowisk, chodników itp.) przez przedsiębiorców na cele handlowe w 2021 r., według stawek czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących gminną własność. W ocenie skarżącej, Gmina uzyskała podwójne korzyści z tarczy 6.0 i opłat wynikających z zarządzenia nr [...], a szczególnie z załącznika do zarządzenia z 17 marca 2021 r. nr [...] Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o dokonanie przez Sąd oceny legalności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z 15 grudnia 2020 r. oraz załącznika do zarządzenia tego organu z 17 marca 2021 r. nr [...] i wynikających z tych aktów opłat. Zarządzeniem z 31 sierpnia 2022 r. z powyższej skargi została wyłączona do odrębnego rozpoznania skarga na [...] Burmistrza Miasta z 17 marca 2021 r. zmieniające zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie określenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S.. Skarga ta jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Na rozprawie 11 stycznia 2023 r. Sąd postanowił o dopuszczeniu dowodu z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 186/21 i II SA/Ke 873/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. a contrario, stanowiącego że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa" uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 17 marca 2021 r. zmieniające zarządzenia w przedmiocie określenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S.. Skarga została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd ocenił, że skarżąca legitymuje się własnym, aktualnym i konkretnym interesem prawnym, uprawniającym do złożenia skargi na ww. zarządzenie. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA/Ke 186/22 wynika, że skarżąca jest zarządcą sukcesyjnym ustanowionym 26 sierpnia 2020 r. dla przedsiębiorstwa w spadku prowadzonego pod nazwą "J. " D. K. w S., O. lok. 3. D. K. wykonywał działalność gospodarczą na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. z 2021r. poz. 170), zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, na rachunek właściciela przedsiębiorstwa w spadku. Skoro więc w oparciu o zaskarżone zarządzenie naliczane są opłaty za korzystanie z powierzchni drogi wewnętrznej przed budynkiem przy ul. [...] na rzecz podmiotu – "J. " D. K. w spadku, to nie może być wątpliwości, że skarżąca jako zarządca sukcesyjny może we własnym imieniu występować przed sądem, działając na rzecz przedsiębiorstwa w spadku. W myśl bowiem art. 18 ww. ustawy z 5 lipca 2018 r., zarząd sukcesyjny obejmuje zobowiązanie do prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku oraz umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa w spadku. Jak wyjaśnił organ, przed budynkiem przy ul. [...] zlokalizowany został punkt handlowy w postaci lady chłodniczej, a firma "J. c" D. K. w spadku, działająca przez zarządcę sukcesyjnego, wystąpiła z wnioskiem z 29 czerwca 2021 r. o dzierżawę ww. punktu handlowego z terminem dzierżawy od 1 maja 2021 r. Zdaniem organu, obiekt został usytuowany w drodze wewnętrznej bez zezwolenia i bez zawartej umowy dzierżawy oraz nie został uzgodniony z konserwatorem zabytków. Z tych powodów - w oparciu o zarządzenie z 15 grudnia 2020 r. nr [...] - wyliczono należności dla "J. " D. K. w spadku z tytułu bezumownego korzystania z gruntu, stosując stawkę opłaty w wysokości [...] zł za 1 m2 jak dla punktów handlowych, nie zaś [...] zł za 1 m2 jak dla ogródków gastronomicznych, z czym nie zgadza się skarżąca. Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie [...] z 17 marca 2021 r. zmienia zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] z 15 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy, w zakresie załącznika nr [...], w którym określono stawki czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., to skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi na [...]. Przedsiębiorstwo w spadku, za które ona działa, jest bowiem lub będzie w oparciu o załącznik do tego zarządzenia obciążane czynszem za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S.. Idąc dalej należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 4 października 2022 r., II SA/Ke 186/22 stwierdził nieważność w całości zarządzenia Burmistrza Miasta z 15 grudnia 2020 r. nr [...] Rozstrzygnięcie to ma wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zasadnym jest bowiem zaznaczenie, że treść zarządzenia zmieniającego, które dotyczy jedynie określenia stawek czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., trzeba odczytywać łącznie z treścią zarządzenia zmienianego, w którym ustalono zasady dzierżawy i użytkowania tych dróg. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały zmienianej, uniemożliwia zastosowanie uchwały ją zmieniającej. W tej sytuacji należało stwierdzić również nieważność zarządzenie będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, które nie może mieć samodzielnego bytu prawnego, przy braku w obrocie prawnym zarządzenia określającego zasady dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy S.. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). Ubocznie należy podnieść, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zmienia zarządzenie, które w sprawie II SA/Ke 186/22, zostało uznane za akt prawa miejscowego. Należy więc przyjąć, że zarządzenie zmieniające jest również aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji powinno zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W zaskarżonym zarządzeniu postanowiono jednak, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania i nie przewidziano obowiązku jego publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Niedochowanie wymogu publikacji również skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia. Powyższe względy zdecydowały o uwzględnieniu skargi, ale z innych powodów, niż w niej wskazane. Natomiast podniesione w skardze zarzuty nie mogły być skuteczne, skoro odnoszą się głównie do wysokości opłat za bezumowne korzystanie z gruntu, czyli kwestii rozstrzyganych przez sądy powszechne. Zasadność dochodzenia przez Gminę S. od skarżącej należności za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz ocena prawidłowości naliczania tych należności nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia bowiem legalność aktu, w oparciu o który należności zostały lub będą naliczone.