I OSK 3025/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/18 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na rzecz W. G. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09 kwietnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 2246/18 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2018 r. (dalej jako: "Decyzja z 2018r.") stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] (dalej jako: "Decyzja z 2006r.") została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ upłynęło więcej niż dziesięć lat od jej doręczenia. Uwzględniając skargę złożoną na Decyzję z 2018 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że Kolegium trafnie uznało, że Decyzja z 2006r. została wydana przez niewłaściwy organ. Sąd I instancji za słuszne uznał również stanowisko Kolegium, że z tej przyczyny nie można było stwierdzić nieważności Decyzji 2006 r. ponieważ została ona doręczona stronom w czerwcu 2006 r., a zatem od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Jednocześnie jednak Sąd Wojewódzki wskazał, że w Decyzji z 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie odniosło się w ogóle do argumentacji skarżącej dotyczącej zaistnienia wady rażącego naruszenia prawa w Decyzji z 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia 21 lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 marca 1950 r. (dalej jako: "Decyzja Orzeczenie") odmawiającej L. G. przyznania prawa czasowej własności do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy [...] i jednocześnie stwierdzającego przejście znajdujących się na tym gruncie budynków na własność Gminy m.st. Warszawy oraz zatwierdzającej to Orzeczenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. (dalej jako: "Decyzja z 1996 r.") doszło do stwierdzenia nieważności Decyzji z 1993 r. - w części - dotyczącej m.in. lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy [...] . W fakcie pominięcia przez Kolegium podczas wydawania Decyzji z 2006 r. tej okoliczności, wnioskodawczyni upatrywała rażącego naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że Kolegium było zobowiązane odnieść się do podnoszonych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa zaistniałego w Decyzji z 2006 r. Zaakcentowano, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobowiązany jest do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a.". Stwierdzenie, że wystąpiła wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zwalnia organu od obowiązku zbadania czy nie wystąpiły inne jeszcze wady o których mowa w kolejnych punktach paragrafu 1 analizowanego artykułu i które doprowadzić mogą do stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku stwierdzenia, że wady te wystąpiły organ zobowiązany jest ustalić czy również w przypadku tych wad ma zastosowanie jedna z okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności (a więc upływ czasu lub wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych). Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a.", tj. naruszenie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zawiera ono wyjaśnienia stanu faktycznego przyjętego za podstawę jego wydania. Wskazano, że w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki nie odnosi się do kluczowej kwestii, a mianowicie do tego, w jaki sposób doszedł do przekonania, że Kolegium oceniło Decyzję z 2018 r. wyłącznie pod kątem występowania przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie pod kątem każdej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji z 2018 r. z uwagi na to, że Kolegium rzekomo nie rozważyło zarzutu co do wydania Decyzji 2006 z rażącym naruszeniem prawa, 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji z 2018 r., mimo że nie została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji z 2018 r. jako rzekomo naruszającej wskazane przepisy regulujące postępowanie administracyjne, mimo że Decyzja z 2018 r. nie została wydana z naruszeniem tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, z daleko posuniętej ostrożności, na wypadek przychylenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do poglądu, że art. 156 § 1 k.p.a. stanowi w istocie przepis prawa materialnego i tym samym uznania, że zarzuty wskazane w pkt III.3 petitum zostały skonstruowane w sposób nieprawidłowy, zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie: 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji z 2018 r. z uwagi na rzekome naruszenie przez Kolegium art. 156 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Kolegium uznało, że stwierdzenie wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zwalnia organ administracji od badania, czy decyzja jest obarczona także inną z wad, wskazanych w tym przepisie. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenie w całości z uwagi na to, że nie zawiera uzasadnionych podstaw. Ponadto wniesiono o zwrot od skarżącej W. G. na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o wyznaczenie rozprawy. Pismem z dnia 10 października 2019 r. W. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. I. Oczekiwanego skutku nie mogły przynieść zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. 1. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje w istocie ocenę zaskarżonej Decyzji z 2018 r. dokonaną przez Sąd I instancji. Podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zestawienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uzasadnieniem Decyzji z 2018 r. nie pozostawia wątpliwości co do ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd Wojewódzki. Należy zauważyć, że Sąd I instancji zarzucił Kolegium, że w Decyzji z 2018 r. nie podołało obowiązkowi weryfikacji Decyzji z 2006 r. pod kątem - wszystkich - wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. przesłanek. Sąd Wojewódzki ocenił, że w Decyzji z 2018 r. brak jakiegokolwiek stanowiska Kolegium w tej sprawie. Uzasadnienie tej decyzji, ocenę Sądu I instancji potwierdza. Trudno zatem zasadnie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził fakt, a nie opisywał czegoś czego w Decyzji z 2018 r. zabrakło. 2. Niezasadnie też Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji z 2018 r. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej też przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd Wojewódzki stwierdził, że Kolegium wydając Decyzję z 2018 r. nie dało wyrazu swojej ocenie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a. a skoro tak, to doszło do naruszenia z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie przesądził, aby ziściła się którakolwiek z przesłanek nieważności poza, określoną wart. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i kwestii tej nie przesądza również Sąd rozpoznający skargę kasacyjną. Sąd Wojewódzki w istocie stwierdził, że Decyzja z 2018 r. wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ Kolegium, jeżeli nawet badało zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2-7 k.p.a., to nie dało w tym zakresie swojemu stanowisku wyrazu w uzasadnieniu tej decyzji. Nie sposób natomiast domniemywać, że postępowanie nieważnościowe przeprowadzono prawidłowo w sytuacji gdy organ nie zajął stanowiska w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. II. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie z Decyzji z 2018 r. z uwagi na zarzucane Kolegium naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się to tych zarzutów należy zdecydowanie stwierdzić, że Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy dokonał sądoowadministracyjnej kontroli zaskarżonej Decyzji z 2018 r. Dalej wskazać trzeba, że Decyzja z 2018 r. dotyczyła stwierdzenia nieważności Decyzji z 2006 r. stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] stycznia 1976 r. (orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego na 99 lat) wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Kontrolując Decyzję z 2006 r. Kolegium stwierdziło w Decyzji z 2018 r., że Decyzja z 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Słusznie, Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że w uzasadnieniu Decyzji z 2018 r. nie odniesiono się do innych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i mając na uwadze ówcześnie obowiązujące przepisy, doszedł do trafnego wniosku, że ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że domagając się stwierdzenia nieważności Decyzji z 2006 r. wnioskodawczyni powoływała się na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) na skutek pominięcia takiej okoliczności, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1993 r. w części dot. m.in. lokalu nr [...]. Sąd Wojewódzki zauważył, że w konsekwencji nie stwierdzono nieważności orzeczeń dekretowych w odniesieniu do lokalu nr [...], a okoliczność ta w istocie nie została wzięta pod uwagę przy wydawaniu Decyzji z 2006 r. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w aktach sprawy. Jakkolwiek, w Decyzji z 2006 r. wskazywano na wydanie Decyzji z 21 lipca 1993 r., to Kolegium wskazało, że "decyzja ta została utrzymana w mocy", podczas gdy - jak zauważył trafnie Sąd Wojewódzki - została ona utrzymana w części. Ustalenie to pozostaje niekwestionowane. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd w niniejszym wyroku, nie przesądza o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ale wskazuje że rację ma Sąd I instancji, że rolą Kolegium było zająć stanowisko co do wszystkich wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Rację ma też Sąd Wojewódzki, że rzeczą Kolegium było rozważyć w tej sytuacji wystąpienie m.in. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane wziąć pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania. To oznacza, że będzie zobowiązane m.in. ocenić wpływ nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.