I SA/Wa 2361/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. i B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-24/2021/KB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz J. K. i B. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z 18 sierpnia 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-24/2021/KB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z 16 lutego 2021 r. nr GN-3.7541.443.2017.JŚ w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. nr DAP-WOSRFR-7280-24/2021/KB Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z 16 lutego 2021 r., potwierdzającej J. K. (Skarżąca) w udziale [...] części, B. B. (Skarżący) w udziale [...] części i Z. B. w udziale [...] części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. B. [...] części nieruchomości położonej w miejscowości K., powiat k., województwo p., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i nieobejmującej udziału przypadającego Z. Z. wynoszącego [...] udziału w [...] części pozostawionej nieruchomości z uwagi na nieustalenie jej spadkobierców. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że stronami postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] powinni być: J. K., B. B., Z. Z. i Z. B. Z akt sprawy wynika, że Z. Z. zmarła w 1998 r. w Wielkiej Brytanii (oświadczenia B. B. i J. K. z 12 lipca 2017 r.). W aktach sprawy brak natomiast prawomocnego postanowienia sądu lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po Z. Z. Wojewoda [...] w pkt 5 decyzji z 16 lutego 2021 r. orzekł, że: "Udział przypadający Z. Z., wynoszący [...] część, nie został rozdysponowany ponieważ jej spadkobiercy mnie zostali ustaleni." W ocenie organu nadzoru, Wojewoda [...] wydając decyzję z 16 lutego 2021 r. dokonał nieuprawnionego podziału postępowania administracyjnego na dwa odrębne postępowania ze względu na osobę Z. Z. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ nie posiadając w aktach sprawy odpisu, uwierzytelnionej kopii prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po Z. Z., wydał ww. decyzję jedynie w stosunku do J. K., B. B. i Z. B., pomijając udział w postępowaniu Z. Z. lub jej następców prawnych. Naruszył tym samym art. 30 § 4 k.p.a., a także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż następcy prawni S. T., współwłaściciela ww. nieruchomości położonej w miejscowości K., powiat k., województwo p., również złożyli wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty (w dniu 14 kwietnia 1999 r.). Wobec powyższego, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, złożenie wniosku przez J. J. w dniu 14 kwietnia 1999 r. spowodowało wszczęcie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty również wobec następców prawnych drugiego współwłaściciela, to jest S. B. Ponadto, z akt sprawy wynika, że właścicielem w [...] części nieruchomości położonej w K. był przed wybuchem II Wojny Światowej S. B., a nie jego żona M. B. i ich dzieci: J. K., B. B., T. B. i Z. Z. Zatem to S. B. powinien spełnić łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że S. B. zmarł w dniu [...] września 1949 r. w K., gdzie był ostatnio stale zamieszkały. Właściciel [...] części nieruchomości położonej w K. miał więc miejsce zamieszkania przed wybuchem II Wojny Światowej na byłym terytorium RP i nie opuścił byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r., a tym samym również nie powrócił na obecne terytorium RP. Tym samym S. B. nie spełnił przesłanki określonej w art. 2, a także art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził w konkluzji, że Wojewoda [...] wydając decyzję z 16 lutego 2021 r. rażąco naruszył art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, art. 30 § 4, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., czym wypełnił przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo do rekompensaty za nieruchomość w m. K. z uwagi na brak przybycia ojca Skarżących S. B. (współwłaściciela ww. nieruchomości w dniu 1 września 1939 r.) na obecne tereny Polski, co stanowi odstępstwo - bez uzasadnionej przyczyny - od utrwalanej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2) art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 lipca 2005 r.- poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanką prawa do rekompensaty jest przybycie (przesiedlenie się) właściciela nieruchomości na obecne tereny Polski, gdy tymczasem ustawa nie stawia takiego wymogu, co wyraźnie potwierdzają: treść ustawy, okoliczności jej uchwalenia, treść uzasadnienia wyroku TK, sygn. akt SK 11/12, kierunek nowelizacji art. 2 ustawy oraz dotychczasowe orzecznictwo, a w konsekwencji bezprawną odmowę prawa do rekompensaty za nieruchomość, pomimo spełnienia wszelkich przesłanek do potwierdzenia tego prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji z 18 sierpnia 2021 r., jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 16 lutego 2021 r. (potwierdzającej J. K. (Skarżąca) w udziale [...] części, B. B. (Skarżący) w udziale [...] części i Z. B. w udziale [...] części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. B. [...] części nieruchomości położonej w miejscowości K., powiat k., województwo p., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i nieobejmującej udziału przypadającego Z. Z. wynoszącego [...] udziału w [...] części pozostawionej nieruchomości) wskazał na trzy powody jej wadliwości i to w stopniu rażącym. Pierwsza i druga z przyczyn stwierdzenia nieważności dotyczyła kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu w sprawie rekompensaty. Trzecia zaś braku spełnienia przez poprzednika prawnego Skarżących przesłanki repatriacji. Powyższe wady, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oznaczały wydanie ww. decyzji Wojewody [...] z rażącym naruszeniem prawa. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że została ona wydana w trybie nadzoru. Z ugruntowanego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z 18 sierpnia 2021 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. Mając na uwadze wszystkie dotychczas przedstawione zasady prowadzenia postępowania w trybie nadzoru Sąd stwierdził, że zaistnienie żadnej z trzech wskazanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nie zostało przez organ nadzoru wykazane, bowiem wskazanych przez organ nadzoru wad nie można zakwalifikować, jako rażącego naruszenia prawa. Pierwsza i druga z przyczyn stwierdzenia nieważności dotyczyła w istocie kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Powołując się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którym "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy" organ nadzoru przyjął, że skoro w postępowaniu o rekompensatę zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego, to pominięcie jednej ze stron postępowania, to jest zmarłej w 1998 r. w Wielkiej Brytanii Z. Z. lub jej następców prawnych oraz prowadzenie postępowania osobno z wniosku następców prawnych S. T. i S. B., to jest dwóch współwłaścicieli spornej nieruchomości położonej w miejscowości K., powiat k., województwo p. świadczy o nieważności tego postępowania, jako rażąco naruszającego prawo. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu nadzoru jest nieuprawnione. Wadliwość prowadzonego postępowania wskazana przez organ nadzoru powyżej może bowiem w stanowić ewentualnie podstawę wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na niebranie przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu. Nie świadczy natomiast o kwalifikowanej wadzie tej decyzji. Również trzeci ze wskazanych przez organ nadzoru powodów stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...], to jest braku spełnienia przez poprzednika prawnego Skarżących przesłanki repatriacji, nie pozwala na przyjęcie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy występują rozbieżności w zakresie wykładni danego zagadnienia prawnego. Niejednolite rozumienie normy prawnej i rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia. Ani organ nadzoru, ani Sąd rozpoznający tę sprawę nie mógł ocenić legalności decyzji z 16 lutego 2021 r. tak, jak zrobiłby to w toku instancji. W nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie nieważnościowe, organ nadzoru nie jest bowiem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę wyłącznie z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko na marginesie należy wskazać, że do Trybunału Konstytucyjnego została wniesiona skarga konstytucyjna zarejestrowana pod sygn. SK 64/21, która dotyczy zbadania zgodności m. in. art. 1 w związku z art. 2 ustawy dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) "w zakresie, w jakim poszerza katalog przesłanek otrzymania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej o przesłankę «przemieszczenia» lub «zamieszkania» właściciela nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego następcy prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych granicach" z: art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 w związku z art. 87 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ze wszystkich powołanych względów Sąd stwierdził, że wydana w sprawie w trybie nadzoru zaskarżona decyzja z 18 sierpnia 2021 r. nie jest zgodna z prawem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykazał w niej bowiem, że decyzja Wojewody [...] z 16 lutego 2021 r., której nieważność stwierdził, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie wyjaśnił przy tym wyrażonego w uzasadnieniu decyzji stanowiska. Nie wskazał i nie uzasadnił, dlaczego wskazane wady decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej należy kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Świadczy to o naruszeniu przez organ nadzoru art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Organ rozstrzygając ponownie w sprawie wszczętej z urzędu, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], raz jeszcze oceni, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących uiszczony należny wpis od skargi w kwocie 200 zł) orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.