II SA/Ke 31/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 14 marca 2024 r. nr XCII/1774/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. II. oddala skargę w pozostałej części.

W dniu 14 marca 2024 r. Rada Miasta Kielce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 194, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr XCII/1774/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu gminy Kielce oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu gminy Kielce biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Kielce, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 1) za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny - udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - 42 zł; 2) za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia - 34 zł. Z kolei w § 2 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Kielce, który uczestniczył w szkoleniu - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia - 34 zł. Zgodnie z § 3 uchwały, wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Kielce (ust. 1). Traci moc uchwała nr LVII/1129/2022 z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (ust. 2). W § 4 aktu wskazano, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając powyższą uchwałę w całości, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: – art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. w z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającym na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. i strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań; – art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 4 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do ustawy art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. i zmienionego art. 15 ust. 2 tej ustawy uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu godziny. Podnosząc takie zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi Rada Miasta Kielce pozostawiła skargę do uznania Sądu. Organ zgodził się z twierdzeniem Prokuratora, że w podjętej uchwale nie uregulowano stawek dla wszystkich przypadków wymienionych w ustawie, co implikuje konieczność podjęcia stosownej uchwały w tej materii. Odnosząc się do kwestii nadania aktowi mocy wstecznej wskazał, że winno to mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, bowiem jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Organ nie doszukał się tych szczególnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za nadaniem uchwale mocy wstecznej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 233). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 30 kwietnia 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy) Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy), W myśl art. 3 pkt 7 tej ustawy, do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Wskazać należy, że zgodnie z przywołanymi przepisami ekwiwalent pieniężny otrzymują strażacy ratownicy OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Natomiast kandydat na strażaka ratownika będący strażakiem OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, może otrzymać ekwiwalent pieniężny stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym - a contrario - brak posiadanych środków finansowych zwalnia gminę z wypłaty ekwiwalentu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 maja 2025 r., II SA/Ke 146/25, cbois). To organy gminy, dysponując określonymi możliwościami finansowymi, decydują, czy na terenie danej gminy taki rodzaj ekwiwalentu pieniężnego będzie wypłacany. W przypadku Gminy Kielce jej organ stanowiący zdecydował, że Gmina będzie ustalać i wypłacać ekwiwalent pieniężny kandydatom na strażaków ratowników OSP, bowiem uprawnienia do ekwiwalentu wypłacanego przez gminę od 8 września 2023 r. nabyła nowa grupa - kandydaci na strażaków ratowników OSP. Definicję kandydata na strażaka ratownika OSP zawiera art. 9 ust. 2 u.o.s.p., który stanowi, że kandydatem na strażaka ratownika OSP jest: 1) Strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, lub 2) Strażak OSP w wieku od 16 do 18 lat, który za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878, 1222, 1871 i 1965). W przepisie § 2 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Kielce, który uczestniczył w szkoleniu - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia - 34 zł. Organ stanowiący gminy umożliwił zatem otrzymywanie ekwiwalentu pieniężnego przez wszystkich kandydatów, tj. zarówno tych, o których stanowi art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak i wymienionych w art. 9 ust. 2 pkt 2 tego przepisu. W konsekwencji przyjęta przez Gminę Kielce regulacja § 2 uchwały wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia wysokości ekwiwalentu dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli strażaków OSP w wieku od 16 do 18 lat, którzy za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych są uczestnikami szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 oraz z 2024 r. poz. 878, 1222, 1871 i 1965). Za takim kierunkiem wykładni przywołanych przepisów przemawia także treść art. 15a ustawy, który stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Przepis ten został dodany do u.o.s.p. z dniem 8 września 2023 r., mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 poz. 1560), czyli tej samej ustawy, która wprowadziła regulację art. 15 ust. 1a ustawy, upoważniającą radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p.. Wynika stąd, że ustawodawca – poza upoważnieniem określonym w art. 15 ustawy - przyznał radzie gminy delegację ustawową do ustalenia ekwiwalentu wyłącznie dla strażaków ratowników OSP (z tytułu wykonywania innych zadań), a nie przewidział takiej możliwości w żadnym zakresie w odniesieniu do kandydatów na strażaków ratowników OSP. Oznacza to, że małoletniemu kandydatowi na strażaka ratownika OSP – w świetle przywołanych przepisów - ekwiwalent w ogóle nie może być przyznany, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, jest również fakultatywne. Cytowany art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wprost stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat lub strażak ratownik za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 - stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zatem to przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. rada gminy ustala i decyduje, czy gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. W zależności od tej weryfikacji rada gminy wprowadza bądź nie do uchwały przepisy, które określają stawki dla kandydata na strażaka ratownika lub dla strażaka ratownika za działania wymienione w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2025 r., II SA/Rz 140/25, dostępny cbois). Tak też art. 15 ust. 1a u.o.s.p. był rozumiany przez projektodawcę analizowanej regulacji. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1560), propozycja dotycząca objęcia ekwiwalentem pieniężnym również kandydata na strażaka ratownika OSP, może spowodować zwiększenie liczby osób, które chcą zostać strażakami ratownikami OSP, a co za tym idzie zwiększyć bezpieczeństwo ludności zamieszkującej teren gminy. Przewiduje się, że przyznanie takiego prawa będzie fakultatywne i będzie zależeć od możliwości (w szczególności finansowych) oraz potrzeb z zakresu ochrony przeciwpożarowej danej gminy. Proponowane przepisy (art. 15 ust. 1a u.o.s.p.) dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. (zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku (zob. wyrok WSA w Kielcach z 26 marca 2026 r., II SA/Ke 67/25, cbosa). W związku z powyższym, brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczny z prawem poprzez niewypełnienie normy kompetencyjnej. Niezasadnie również Prokurator Okręgowy podniósł, że kwestionowana uchwała winna obowiązywać od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art 3 pkt 7. Stanowisko powyższe w zakresie wskazanej daty 8 września 2023 r. nie jest prawidłowe, a to z uwagi na brzmienie art. 7 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 poz. 1560). Zgodnie z nim, uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.o.s.p.) zachowują moc. Z uwagi więc na ustawowe unormowanie kwestii ważności poprzednio podjętych uchwał mających za przedmiot ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie było - wbrew twierdzeniu Prokuratora - podstaw do nadawania uchwale Rady Miasta Kielce z dnia 14 marca 2024 r. mocy wstecznej od 8 września 2023 r. Odnośnie zaś do strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 15 ust. 1a, skoro przyznanie ekwiwalentu pieniężnego nie jest obligatoryjne, bo uzależnione od możliwości finansowych gminy, to ustalenie daty wstecznej obowiązywania przepisów przyznających to świadczenie tym podmiotom jest również nieobowiązkowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Sąd nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w pkt II sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.