III OSK 2546/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 114/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2022 r. nr I/10/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 114/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2022 r. nr I/10/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Rada Gminy [...] (dalej w skrócie: "Rada Gminy", "organ stanowiący" lub "organ uchwałodawczy") w dniu 28 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr I/10/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Skargę na w/w uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2, art. 38 pkt 12 oraz art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej w skrócie: "u.o.s.p."), poprzez: 1) wskazanie w § 1 uchwały, iż ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2) wskazanie w § 3 i § 4 uchwały, iż tracą moc uchwały Rady Gminy [...]: nr IX/57/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r., nr VII/52/2021 z dnia 29 października 2021 r. oraz nr VIII/67/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p., poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków Ochotniczej Straży Pożarnej utraciły moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna ich podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości co do tego, że ekwiwalent ten nie przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" – jak to ustalono w § 1 zaskarżonej uchwały – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Odnosząc się natomiast do treści § 3 i § 4 uchwały, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Prokuratora, że również te przepisy należało wyeliminować z obrotu prawnego. W sprawie nie jest kwestionowane, że w sytuacji uchylenia przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego i braku przepisów przejściowych pozwalających na pozostawanie w obrocie prawnym aktów wykonujących uchyloną delegację ustawową, tracą również moc prawną przepisy wykonawcze. Wynika to wyraźnie z treści § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Skoro więc wymienione w § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały akty nie obowiązywały już w dacie podjęcia tej uchwały, gdyż zaistniała sytuacja opisana w § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych, do przyjmowania, że tracą one moc. Wbrew twierdzeniu organu, ich treści nie można przypisać waloru informacyjnego, gdyż przepis ten jest zamieszczony w akcie normatywnym i stanowi o utracie mocy aktu prawa miejscowego. Z treści § 3 i § 4 można wnioskować, że to właśnie zaskarżona uchwała deroguje uprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego i że akty te obowiązywały do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, co jest oczywiście sprzeczne z treścią § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej oraz art. 38 pkt 12 oraz art. 57 u.o.s.p. Mocą tych ostatnich przepisów uchylona została delegacja ustawowa z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę wydania wcześniejszych uchwał w tym przedmiocie, które przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. Skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, uprzednie uchwały już nie obowiązywały, to regulacje zawarte w § 3 i § 4, dotyczące uchylenia tych wcześniejszych uchwał, są nieprawidłowe, gdyż uchylają akty już nieobowiązujące. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Rada Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów, polegające na niesłusznym uznaniu, że wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu – jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 57 u.o.s.p., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na skutek niewłaściwego zastosowania naruszonych przepisów, polegające na niesłusznym uznaniu, że wskazanie w § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały, iż tracą moce uchwały Rady Gminy [...]: nr IX/57/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r., nr VII/52/2021 z dnia 29 października 2021 r. oraz nr VIII/67/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną i ich zmiany – było sprzeczne z art. 15 ust. 2 oraz art. 57 u.o.s.p. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (por. M. Florczak-Wątor (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red., Warszawa 2023, art. 7). Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W świetle art. 15 ust. 2 u.o.s.p., według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia ocenianej uchwały, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost wskazuje, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p., z którego wynika, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za udział", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Treść § 1 uchwały mogła prowadzić do niesłusznego zaniżenia świadczenia przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej, poprzez pominięcie okresu, za który ekwiwalent przysługuje, obejmującego czas od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Z kolei powołany w zarzucie drugim skargi kasacyjnej przepis art. 57 u.o.s.p. stanowi: "Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r.". Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że wraz z wejściem w życie powołanej ustawy uchylona została delegacja ustawowa z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę wydania wcześniejszych uchwał w tym przedmiocie, które przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. Trafnie zatem wskazuje WSA w Olsztynie, że skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, uprzednie uchwały – podjęte na podstawie art. 28 ust. 2 w/w ustawy o ochronie przeciwpożarowej – już nie obowiązywały, to regulacje zawarte w § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały, dotyczące uchylenia wcześniejszych uchwał, były nieprawidłowe, gdyż uchylały akty już nieobowiązujące. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.