II SA/Ke 272/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 12 marca 2020 r. nr XXII/230/2020 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu oraz ustalenia cennika usług na cmentarzu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - załącznika nr 1 - § 7 ust. 3 i 5; - załącznika nr 2 - tabeli I. p.t. "Opłaty za miejsce na cmentarzu", Lp. 5 i 6 oraz znajdującego się pod tą tabelą zapisu: "Opłaty za miejsce pobierane są na okres 20-letni, a przy każdym pochówku do istniejących grobów pobierana będzie opłata liczona jako okres brakujący do 20 lat od ostatniego pochówku (1/20 opłaty za każdy rok)"; - załącznika nr 2 - tabeli II. p.t. "Opłaty za zezwolenia" oraz znajdującego się pod tą tabelą zapisu: "Opłata za drobne prace budowlane i remontowe tj. ułożenie kostki czy wymiana tablicy napisowej lub płyty wierzchniej wynosi 50% opłaty podstawowej + kaucja.".

Rada Miejskiej w Staszowie w dniu 12 marca 2020 r. podjęła uchwałę nr XXII/230/2020 w sprawie wprowadzenia regulaminu oraz ustalenia cennika usług na Cmentarzu Komunalnym w Staszowie. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm.). W załączniku nr 1 do tego aktu stanowiącym regulamin cmentarza komunalnego w Staszowie między innymi uchwalono: - § 7 ust. 3 (określany błędnie w tym regulaminie jako punkt) - dysponent grobu przed przystąpieniem do prac związanych z zagospodarowaniem grobu lub jego otoczenia składa w Administracji cmentarza – zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót na specjalnie przeznaczonym do tego celu druku i wnosi opłatę. - § 7 ust. 5 – od wykonawcy wykonującego usługi określone w pkt. 4 przyjmuje się zgłoszenie robót i pobiera opłatę za usługę objętą tym zgłoszeniem. - § 7 ust. 4 – wykonawca składa w Administracji cmentarza każdorazowo zgłoszenie prac cmentarnych na jeden ściśle określony grób, określając w nim zakres prac. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały znalazły się tabele stawek za usługi na Cmentarzu Komunalnym w Staszowie. W punkcie I. p.t. "Opłaty za miejsca na cmentarzu", w tabeli wskazano pod liczbami porządkowymi od 1 do 7 siedem rodzajów czynności (opłata za miejsce pod grób ziemny na jedną trumnę, opłata za miejsce pod grób ziemny na dwie trumny, opłata za miejsce pod grób ziemny dziecięcy, opłata za miejsce pod grób murowany jednoosobowy, opłata za miejsce pod grób murowany dwuosobowy, opłata za miejsce pod grób murowany czteroosobowy, opłata zamiejscy pod grób murowany dziecięcy) oraz siedem wysokości opłat brutto (680 zł, 1.2400 zł, 360 zł, 680 zł, 1.300 zł, 2.780 zł i 360 zł). Pod tą tabelą znalazł się zapis: "Opłaty za miejsce pobierane są za okres 20-letni, a przy każdym pochówku do istniejących grobów pobierana będzie opłata liczona jako okres brakujący do 20 lat od ostatniego pochówku (1/20 opłaty za każdy rok)". W punkcie II. p.t. "Opłata za zezwolenia", wskazano w tabeli pod liczbami porządkowymi od 1 do 5 - pięć rodzajów czynności (opłata za pozwolenie na ustawienie nagrobka na mogile ziemnej, opłata za pozwolenie na ustawienie grobowca jednoosobowego, opłata za pozwolenie na ustawienie grobowca dwuosobowy, opłata za pozwolenie na ustawienie grobowca większego niż dwuosobowy, opłata za pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych i remontowych) oraz pięć wysokości opłat brutto (600 zł, 600 zł, 600 zł, 680 zł i 220 zł). Pod tą tabelą znalazł się zapis: "Opłata za drobne prace budowlane i remontowe tj. ułożenie kostki czy wymiana tablicy napisowej lub płyty wierzchniej wynosi 50% opłaty podstawowej + kaucja". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Staszowie domagał się stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do: - § 7 ust. 3 i 5 załącznika nr I do uchwały; - załącznika nr II do uchwały stanowiącego "Tabelę stawek opłat za usługi na Cmentarzu Komunalnym w Staszowie", a to punktu 1 "Opłaty za miejsca na cmentarzu" w jego zakresie dotyczącym , iż opłaty za miejsce na groby murowane dwu- i czteroosobowe pobierane są na okres 20 lat jak również, że przy każdym pochówku do istniejących grobów murowanych dwu- i czteroosobowych pobierana będzie opłata liczona jako okres brakujący do 20 lat od ostatniego pochówku oraz punktu 2 "Opłaty za zezwolenia" i dopisku znajdującego się pod tabelą jakoby opłaty za drobne prace budowlane i remontowe tj. ułożenie kostki czy wymiana tablicy napisowej lub płyty wierzchniej wynosiła 50% opłaty podstawowej+kaucja. Uchwale tej Prokurator zarzucił: I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 115 oraz 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przekroczeniu upoważnienia poprzez uregulowanie odnowienia opłat za miejsce na cmentarzu w grobach murowanych dwu- i czteroosobowych na okres kolejnych 2- lat oraz ustalenie opłaty z tytułu dokonania dochówku do istniejącego grobu ziemnego i murowanego; II. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 576 ze zm.), w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z § 115 oraz 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej jaki i art. 18 ust. 2 pkrt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., przez wprowadzenie zapisu w Regulaminie Cmentarzy Komunalnych o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nagrobka stanowiącego w istocie ograniczenie prawa do pochówku w sytuacji, gdy pozwolenia są aktem władztwa administracyjnego służącym umożliwieniu indywidualnego uchylenia generalnego zakazu podejmowania danej działalności. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że organ prawodawczy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.g.k. może uregulować kwestie wysokości cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wskazano w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Prokurator podkreślił, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Tym samym określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych (III OSK 2032/23). Regulacja ta stanowi wspomniany w art. 4 ust. 1 u.g.k. lex specialis, co prowadzi z kolei do konstatacji, że "Organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza". "Wprowadzenie zatem w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, a zatem sprzeczne z przytoczonymi przepisami, tj. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Uwaga ta odnosi się także do ponoszenia opłat za dokonanie dochówku do grobu murowanego (zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Zapisy te zostały więc wydane bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności ww. aktu w omawianym zakresie". (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 sierpnia 2024 r., IV SA/Wr 237/24). Tym samym, w ocenie Prokuratora, lokalny prawodawca uregulował opisaną w zarzucie I skargi kwestię nie posiadając do tego koniecznej legitymacji ustawowej. Odnosząc się do zarzutu z punktu II skargi Prokurator wyjaśnił, że unormowanie wskazane w tym zarzucie zarówno w odniesieniu do pobierania dodatkowych opłat za ustawienie nagrobka czy wykonywania prac budowlanych, remontowych, tudzież kamieniarskich, jak i wydawanie pozwoleń w tym zakresie, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Indywidualny akt władztwa administracyjnego (pozwolenie), może być wydawany wyłącznie przez upoważnione z mocy prawa organy administracji publicznej. Nie mogą one przy tym przekazać czy delegować innemu organowi legitymacji do wydawania aktów administracyjnych. Dlatego wydawanie pozwoleń przez administrację cmentarza niestanowiącą organu władzy publicznej, a będącą jedynie podmiotem wykonującym zadania publiczne w imieniu gminy, należy uznać za niezgodne z obowiązującym prawem. Inną kwestią jest natomiast to, że w rozumieniu prawa budowlanego nagrobek, czy pojedynczy grób nie są obiektami wymagającymi uzyskania pozwolenia na ich budowę, natomiast budowlą w rozumieniu prawa budowlanego jest cmentarz. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2025 r., II SA/Bd 338/25 autor skargi wskazał, że wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej. Ustalenie dodatkowych opłat jako opłat za postawienie nagrobka, za postawienie grobowca i wyłożenie kostki wokół pomnika, jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach poprzez ponowne objęcie opłatą udostępnienia miejsca grzebalnego w sytuacji, gdy ten aspekt korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz, został już uregulowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu nr I organ wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis, w oparciu o który była między innymi podejmowana uchwała będąca przedmiotem skargi. Właśnie z ww. przepisu wynikała podstawa prawna do uregulowania kwestii odnowienia opłat za miejsce na cmentarzu w grobach dwu- i czteroosobowych na okres kolejnych 20 lat oraz ustalenia opłat z tytułu dokonania dochówku do istniejącego grobu ziemnego i murowanego. Odnosząc się do stwierdzenia uzasadnienia skargi dotyczącego zarzutu nr I, organ podniósł, że groby murowane dwu- i czteroosobowe zajmują większą powierzchnię niż np. groby ziemne, a nadto wymagają większej ilości działań przy ich budowie, co ma wpływ między innymi na infrastrukturę cmentarza i wpływa na sposób korzystania z tej infrastruktury i tym samym na koszty związane z utrzymaniem cmentarza. Wysokość opłat za miejsce na cmentarzu jest ustalana w oparciu o koszty utrzymania cmentarza, które obejmują zarówno bieżące wydatki, jak i nakłady inwestycyjne m. in. pielęgnację zieleni (koszenie, przycinanie drzew i krzewów, nasadzenia), sprzątanie, utrzymanie oraz odśnieżanie alejek, wywóz i zagospodarowanie odpadów , koszty wynagrodzenia pracowników, remonty infrastruktury czy budowa nowych kwater. Średni roczny koszt utrzymania cmentarza komunalnego wynosi około 450.000 zł. Odnosząc się do zarzutu nr II Burmistrz Staszowa wyjaśnił, że organowi przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego, a wprowadzenie do regulaminu kwestii dotyczących konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę nagrobka miało na celu uporządkowanie spraw związanych z budową nagrobków w celu wyeliminowania samowoli oraz innych nieprawidłowości, w tym związanych z ewentualnym uszkodzeniem grobów już istniejących podczas budowania nowych. Organ powołał się również na pozostawanie w porządku prawnym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 r. Nr 48 poz. 284. W rozporządzeniu tym zostały między innymi określone wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku, co wymusza na organie zastosowanie pewnej formy nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przewiduje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że wskazane w sentencji wyroku przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają regulacje, zawarte w art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o cmentarzach. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy określa skarżący w skardze wskazując zaskarżony akt i określając, czy zaskarża go w całości, czy też w części. Z tego powodu, a także dlatego, że skarga została sporządzona przez Prokuratora będącego profesjonalistą, przedmiotem oceny Sądu mogła być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która została precyzyjnie w skardze określona. Były to trzy różne regulacje zawarte w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w Staszowie. Pierwsza i druga z nich były ze sobą powiązane, choć znalazły się w obu tych załącznikach. Regulacja zamieszczona w § 7 ust. 3 i 5 załącznika nr 1 stanowiącego Regulamin Cmentarza Komunalnego w Staszowie, dotyczyła zasad prowadzenia robót i przewidywała nałożony na dysponenta grobu i wykonawcę wykonującego usługi prac cmentarnych obowiązek zgłoszenia zamiaru prowadzenia takich robót. Z tymi przepisami skorelowane są zapisy znajdującej się w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały w jego punkcie II. p.t. Opłaty za zezwolenia, tabeli określającej pięć rodzajów czynności (ustawienie nagrobka na mogile ziemnej, ustawienie grobowca jednoosobowego, dwuosobowego, większego niż dwuosobowy oraz prowadzenie prac budowlanych i remontowych) i wysokość opłat za pozwolenia na ich wykonywanie. Wszystkich tych rodzajów opłat dotyczy adnotacja znajdująca się pod tabelą o treści: "Opłata za drobne prace budowlane i remontowe tj. ułożenie kostki czy wymiana tablicy napisowej lub płyty wierzchniej wynosi 50% opłaty podstawowej + kaucja". Wymienione przepisy dotyczyły jednego aspektu zaskarżonej regulacji, tj. konieczności uzyskiwania pozwoleń administracji cmentarza na budowę nagrobka określaną jako "ustawienie nagrobka" lub "ustawienie grobowca" oraz na wykonywanie prac budowlanych i remontowych, określonych też jako niezdefiniowane w zaskarżonej uchwale "prace cmentarne", na terenie cmentarza komunalnego w Staszowie, a także opłat za pozwolenie na ww. prace. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano: art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.), dalej powoływana jako u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm.), dalej u.g.k. Żaden z tych przepisów jednak nie zawiera delegacji ustawowej dla organu stanowiącego gminy do nałożenia na dysponentów grobów czy też na wykonawców "prac cmentarnych" obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę nagrobka ani, tym bardziej, na dalsze delegowanie takiej kompetencji na administratora cmentarza. Dla oceny legalności zaskarżonych przepisów konieczne jest wyjaśnienie,że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych regulamin cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego regulującym zasady i tryb korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej (patrz m.in. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15 i z dnia 14 września 2018 r., II OSK 2263/16). Zgodnie z pierwszym z przepisów wskazanych jako podstawa uchwały, do której załącznik zawiera zaskarżone przepisy (art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Aby określone zadanie z zakresu administracji publicznej mogło być przez gminę wykonywane, musi istnieć norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwały, zarządzenia lub decyzji. Przykładowo dla określenia polityki przestrzennej gminy nie stanowi podstawy prawnej art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zgodnie z którym w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Podstawę prawną (normę kompetencyjną) dla realizacji tego zadania własnego gminy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 7 ust. 1 pkt 1 nie stanowi również podstawy do nakładania na mieszkańców gminy obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Czynność taka może być podjęta tylko na podstawie przepisów ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . Zatem dla realizacji przez gminę zadań publicznych za pomocą władczych form działania, dzięki którym gmina może wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego, konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych, wskazujące zadanie, właściwy organ oraz prawną formę realizacji zadania publicznego. Gmina, wykonując zadania publiczne, obowiązana jest przestrzegać porządku prawnego, co oznacza, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy (stanowione przez nie przepisy, podejmowane uchwały i decyzje oraz czynności prawne) muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem. Natomiast gdy chodzi o kreowanie wewnętrznego ustroju gminy, jak również regulowanie spraw o charakterze organizacyjnym, wystarczającą podstawą prawną upoważniającą do takiego działania są przepisy zawarte w ustawie o samorządzie gminnym (M. Augustyniak, T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, red. B. Dolnicki, Gdańsk 2025, art. 7). Analogicznie również art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. nie może samodzielnie stanowić podstawy do wydawania przez organ wykonawczy gminy tego rodzaju aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin korzystania z cmentarza gminnego. Do tego konieczne jest bowiem upoważnienie zawarte w przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym nie jest art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., również powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Zgodnie z nim bowiem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Taka treść tego przepisu wskazuje wprost, że przepis ten samodzielnie nie może być podstawą do ustanowienia jakiegokolwiek przepisu prawa miejscowego. Do tego bowiem konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu materialnego prawa administracyjnego, który daje podstawę do nałożenia podatku lub opłaty. Takiego przepisu materialnego prawa administracyjnego jednak w sprawie nie wskazano, ani też nie ma go w systemie prawa, o czym będzie niżej mowa. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku uzyskiwania pozwoleń administracji cmentarza na budowę nagrobka oraz na wykonywanie prac budowlanych i remontowych nie zawiera również nie wymieniony w zaskarżonej uchwale art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według natomiast art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednak przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (które określają formę aktów prawa miejscowego), nie dają podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego (z zastrzeżeniem stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy). Tylko gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję, organ wykonawczy jest właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Takim przepisem szczególnym nie jest art. 2 ust. 1 ustawy z 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten, nie dość, że nie dotyczy jakiejkolwiek kompetencji organu stanowiącego gminy, gdyż określa, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, to nadto również wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) nie przyznaje kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych (patrz: wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09). W ocenie Sądu, w ramach zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie mieści się możliwość ustanawiania regulacji dotyczących konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę lub przebudowę nagrobka również z następujących powodów. Cmentarz komunalny stanowi jako całość obiekt użyteczności publicznej. Mimo tego, że poszczególne nagrobki mogą nie być uważane za urządzenia użyteczności publicznej, to stanowiąc zasadniczą i niezbędną część cmentarza komunalnego będącego obiektem użyteczności publicznej, do której to części każdy ma swobodny dostęp, mogą i powinny być traktowane jako część tego obiektu, dla której również mogą być w drodze aktu prawa miejscowego ustanawiane zasady i tryb korzystania z nich. Nie oznacza to jednak, że w ramach tych zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego może się mieścić nakładanie na dysponentów poszczególnych nagrobków obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę lub przebudowę tych nagrobków, czy też regulacji sankcjonujących samowolne ich wykonywanie. Wyrażona w odpowiedzi na skargę intencja Rady Miejskiej w Staszowie przy uchwalaniu takich przepisów, mająca polegać na chęci zastosowania form nadzoru, wyeliminowania samowoli oraz innych nieprawidłowości, w tym związanych z ewentualnym uszkodzeniem grobów już istniejących podczas budowy nowych grobów, choć pośrednio może przyczyniać się do realizacji takich celów, to bezpośrednio ogranicza prawa dysponentów miejsc do pochówku bez wystarczającej podstawy ustawowej i bez określenia jakichkolwiek ram takiego ograniczenia. Zagadnienie budowy lub przebudowy nagrobka łączy się z działalnością administracji opartą o przepisy prawa cywilnego. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskując nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale również szereg uprawnień uzupełniających, takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym. W świetle powyższego samo wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, nie tylko uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, ale ponadto do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym, stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (wyroki WSA w Gliwicach z 20.03.2024 r., III SA/Gl 925/23 i z 29 stycznia 2025 r., III SA/Gl 782/24). W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że elementem prawa do grobu jest uprawnienie do pochowania zwłok, a także prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót. Z chwilą nabycia prawa do grobu obejmuje ono zatem zarówno urządzenie jego wystroju, jak i wystawienie nagrobka. Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest uprawnienie do wykonywania wskazanych wyżej robót. O dysponowaniu grobem w zakresie wykonania okresowych robót związanych z utrzymaniem grobu, decydują przepisy prawa cywilnego. Prawo do grobu obejmuje uprawnienie do pochowania zwłok. W jego zakresie mieści się zaś urządzenie miejsca pochowku, wykonanie grobu. Wskazują na to art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach. Jednocześnie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach określają ograniczenia dysponenta grobu co do sposobu urządzenia miejsca pochówku (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15 i z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o cmentarzach, rodzaje powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie, a także wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U.2008.48.284.). W § 13 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia określono w szczególności, że pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. Przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Natomiast § 14 stanowi, że na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem. Takie unormowanie zawarte w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oznacza, że dopuszczenie regulacji w postaci aktu prawa miejscowego przewidującej, bądź mogącej przewidywać odmienne lub inne jeszcze wymogi, jakie muszą spełniać dysponenci prawa do grobu w zakresie możliwości budowy lub przebudowy nagrobka, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnego ograniczenia kompetencji samorządu terytorialnego wynikającego z art. 63 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem bowiem, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Tym bardziej kompetencja do wydawania rozporządzenia określającego rodzaje powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie, a także wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, nie mogą być przekazane innemu podmiotowi, niż to wynika z ustawowego upoważnienia (art. 92 ust. 2 Konstytucji). W ramach zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie może się mieścić możliwość ustanawiania regulacji dotyczących konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę lub przebudowę nagrobka również dlatego, że możliwość nałożenia takiego obowiązku powinna wynikać z wyraźnego przepisu rangi ustawowej. Skoro bowiem prawo do grobu mieści w sobie również mające cywilnoprawny charakter prawo do wzniesienia nagrobka, to ograniczenie tego prawa w drodze wprowadzenia administracyjnych zakazów i nakazów, naruszałoby to prawo bez dostatecznej ustawowej podstawy. Nasuwa się tu analogia do prawa własności do gruntu, w ramach którego, jako zasadę przyjmuje się prawo do jego zagospodarowania i zabudowania. Ograniczenia tego prawa natomiast, w tym zwłaszcza o charakterze administracyjnym, polegające na konieczności uzyskania zgody budowlanej na wzniesienie obiektu budowlanego, bądź wykonanie robót budowlanych, muszą wynikać z przepisów rangi ustawowej, w tym wypadku z ustawy Prawo budowlane. Jednak w ustawie tej nie ma przepisów, które przewidywałyby konieczność uzyskiwania pozwolenia na budowę lub przebudowę nagrobków, ani regulacji pozwalającej na delegowanie uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej do wyrażania wspomnianej zgody budowlanego w stosunku do nagrobków na organy stanowiące samorządu terytorialnego, a tym bardziej, na zarządców cmentarzy komunalnych. Podstawą prawną do uchwalenia zaskarżonych przepisów nie mógł być również przepis art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z nim uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2,organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2, do którego odwołuje się przytoczony przepis stanowi natomiast, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc taką regulację do zaskarżonych zapisów załącznika nr 2 tabeli stawek opłat za usługi na Cmentarzu Komunalnym w Staszowie, pkt I. Opłaty za miejsce na cmentarzu, należy wyjaśnić, co następuje. W nawiązaniu do zarzutu sformułowanego w odpowiedzi na skargę wskazującego na przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. należy wyjaśnić, czy zakres regulacji opłat związanych z udostępnieniem miejsca na pochówek został w sposób wyczerpujący uregulowany w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, czy też regulacja tej kwestii jest w tej ustawie jedynie fragmentaryczna i dopuszczalne jest uregulowanie innych jeszcze opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej lub samego cmentarza w uchwale wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 u.g.k. Przedstawiona kwestia była już przedmiotem wielu rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uznał, że art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak np. NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14; NSA w wyroku z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt 758/10; wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych i urnowych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przeciwny pogląd nie ma podstawy w wykładni gramatycznej ww. przepisów, ale również nie byłby zgodny z wykładnią systemową powołanych przepisów, zgodnie z którą należy im nadać treść uwzględniającą ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one ze sobą zgodne. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć,że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby (tak wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 357/23, LEX nr 3765715). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach zawarto następujące unormowania: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Powyższe oznacza to, że ustawowo wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu. Dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. Z wyraźnego zastrzeżenia, zawartego w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wynika, że wyartykułowany w ust. 1 zakaz ponownego pochowania w grobie przed upływem 20 lat oraz możliwość zachowania grobu po upływie tego czasu pod warunkiem wniesienia zastrzeżenia i opłaty, nie ma zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej niż jednej osoby oraz do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach względem chowania zwłok w grobach murowanych wieloosobowych oraz w urnach - uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Tym samym uchwała nie może przewidywać wobec grobów i urn wymienionych w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, że opłata za udostępnienie miejsca do pochówku będzie terminowa, a więc jak w przedmiotowym przypadku 20 lat. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Rada gminy może zatem wprowadzić opłaty za miejsca grzebalne w grobach murowanych wieloosobowych i urnach, lecz opłaty te nie mogą być ograniczone czasowo. Terminowe ograniczenie, które ma zastosowanie względem grobów ziemnych wynika - najogólniej - z powodów sanitarnych i z tych samych względów nie ma racji bytu w przypadku wielostanowiskowych grobów murowanych lub pochówków urnowych. W sensie fizycznym grób murowany lub urnowy, poprzez wyłączenie go z procesów naturalnej degradacji, także po upływie 20 lat nie przestaje być grobem. W sensie szerszym, grób jako miejsce czczenia pamięci zmarłych, sprawowania obrządków z tym związanych może oczywiście - niezależnie od faktycznej zawartości - funkcjonować dłużej lub krócej. W sensie prawym o czasie istnienia grobu przesądza trwałość nabytych praw do grobu. W sferze prawnej pochowanie zmarłego wiąże się z nabyciem szeregu uprawień, a także z określonymi obowiązkami, w tym wniesieniem opłaty za udostępnienie miejsca pochówku. Faktyczna, realna możliwość wykorzystania grobu murowanego lub urnowego dla celów dochówku jest zatem ograniczona de facto tylko ilością przewidzianego w takim grobie miejsca, a nie upływem czasu, jak w przypadku grobu ziemnego. Możliwość wykorzystania go na potrzeby stworzenia nowego grobu (ponowne pochowanie) jest z kolei wyłączona z uwagi na fakt, że wciąż znajdują się w nim szczątki lub prochy ludzkie, które nie uległy naturalnej degradacji, a zarazem brak jest regulacji dopuszczających likwidację grobu i określających procedurę takiej likwidacji. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie cywilnym na gruncie art. 7 ustawy o cmentarzach określa się prawo do grobu murowanego lub urnowego jako bezterminowe, zaś do grobu ziemnego jako terminowe, co do zasady wygasające po upływie 20 lat, z momentem ponownego wykorzystania grobu (E. Dołęgowska, K. Klibisz, A. Tworkowska: Cywilnoprawna regulacja prawa do grobu, "Białostockie Studia Prawnicze" 2013 r., nr 13, s. 122) - tak wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2022 r., III SA/Wr 51/21, LEX nr 3452183 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18 marca 2026 r., II SA/Rz 1555/25 i wyrok WSA w Olsztynie z , II SA/Ol 353/25). Z wskazanych powyżej powodów Sąd stwierdził, że istotnie naruszają prawo regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale ustanawiające opłaty za miejsce pod grób murowany dwuosobowy i za miejsce pod grób murowany czteroosobowy z ograniczeniem czasowym na 20 lat (Tabela stawek opłat za usługi na Cmentarzu Komunalnym w Staszowie. I. Opłaty za miejsce na cmentarzu. L.p. 5 i 6 oraz odnoszący się do tych opłat zapis znajdujący się pod tabelą w brzmieniu: "Opłaty za miejsce pobierane są za okres 20-letni, a przy każdym pochówku do istniejących grobów pobierana będzie opłata liczona jako okres brakujący do 20 lat od ostatniego pochówku (1/20 opłaty za każdy rok)". Należy podkreślić, że wskazane wyżej wyłączenie możliwości określenia na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.,w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek, dotyczy jedynie możliwości pobierania opłaty za przedłużenie korzystania z grobu po upływie 20 lat oraz za każde pomieszczenie zwłok więcej niż jednej osoby w grobach murowanych do tego przeznaczonych. Nie objęte tym wyłączeniem wynikającym z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach, a więc dopuszczalne na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest natomiast określanie wysokości jednorazowej opłaty za miejsce pod grób murowany dwuosobowy i czteroosobowy. O tym, że taka opłata winna uwzględniać każdy pochówek w grobie murowanym dwuosobowym i czteroosobowym, a nie tylko pierwszy, przekonuje to, że wysokość opłaty za pochowanie zwłok w grobie murowanym dwuosobowym i czteroosobowym może być wyższa, niż za pochowanie zwłok w grobie murowanym jednoosobowym. Widać to w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie opłata za miejsce pod grób murowany dwuosobowy jest prawie dwukrotnie wyższa (1.300 zł), niż za miejsce pod grób murowany jednoosobowy (680 zł), a opłata za miejsce pod grób murowany czteroosobowy (2.780 zł) jest ponad dwukrotnie wyższa, niż za miejsce pod grób murowany dwuosobowy (1.300 zł). To dodatkowo przekonuje o wadliwości zaskarżonej regulacji z punktu I. załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, dotyczącej opłat za każdy pochówek do istniejących grobów murowanych dwuosobowych i czteroosobowych. W skrajnym przypadku mogłoby to bowiem oznaczać, że mimo opłacenia wyższej stawki za miejsce pod grób dwuosobowy lub czteroosobowy, opłata zostałaby pobrana ponownie, a więc zdublowana, bądź nawet multiplikowana za kolejne pochówki w tym samym murowanym grobie w sytuacji, gdy od ostatniego pochówku w takim grobie do kolejnego pochówku upłynie krótki czas. Sąd podziela również stanowisko, wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Z tego powodu istotnie narusza prawo wskazana wyżej regulacja dotycząca dodatkowej opłaty za pochówek w istniejącym murowanym grobie dwuosobowym i czteroosobowym. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23). W ocenie Sądu zatem ustalenie dodatkowych opłat określonych w zaskarżonej uchwale jako opłata uzupełniająca za kolejny pochówek w grobie istniejącym jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cmentarzach, poprzez ponowne objęcie opłatą udostępnienia miejsca grzebalnego w sytuacji, gdy ten aspekt korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz, został już uregulowany w § 2 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz w tabeli nr I. załącznika nr 2 do tej uchwały. Zdaniem Sądu wprowadzenie ww. opłaty uzupełniającej należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2025 r., II SA/Bd 338/25, LEX nr 3978601). Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XXIV/148/20 w zaskarżonej części - jak w sentencji wyroku.