III SA/Kr 596/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Marta Kisielowska (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę nr LIX/546/2023 Rady Gminy Gromnik z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Rzepienniku Marciszewskim stwierdza nieważność punktu I ppkt 1 lit. b i c; punktu I ppkt 3 i 4; punktu II ppkt 1 lit. b i c; punktu II ppkt 2, 3 i 4; punktu III, IV, V, VI załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżoną uchwałą nr LIX/546/2023 Rady Gminy Gromnik z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Rzepienniku Marciszewskim, Rada Gminy Gromnik uchwaliła: §1. Ustala się opłaty za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Rzepienniku Marciszewskim zgodnie z załącznikiem do uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy. § 3. Traci moc Uchwała Nr XLIV/422/2022 Rady Gminy Gromnik z dnia 28 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzu komunalnym w Rzepienniku Marciszewskim (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 r. poz. 8758). § 4. 1. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. 2. Uchwała wchodzi w życie od 01 stycznia 2024 r. W załączniku do zaskarżonej uchwały ustalono opłaty za: I. Udostępnienie stałego miejsca grzebalnego pod grób ziemny za okres 20 lat: 1. Grób ziemny dla osoby dorosłej: a) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 1 osoby b) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 2 osób c) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 3 osób 2. Grób ziemny dla dziecka do lat 6 3. Grób ziemny urnowy 4. Opłata za zachowanie grobu na kolejne lata (do 20 lat od ostatniego pochówku) wynosi wysokość opłaty podstawowej określonej w pkt. 1-3. II. Opłaty za udostępnienie stałego miejsca grzebalnego pod grób ziemny za okres 20 lat: 1. Grób murowany: a) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 1 osoby b) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 2 osób c) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 4 osób 2. Grób murowany umowy pojedynczy 3. Grób murowany umowy dwupoziomowy. 4. Opłata za zachowanie grobu murowanego na kolejne lata (do 20 lat od ostatniego pochówku) wynosi wysokość opłaty podstawowej określonej w pkt. 1-3. III. Opłata za udostępnienie za życia miejsca grzebalnego na okres 10 lat (rezerwacja): 1. Grób ziemny: a) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 1 osoby b) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 2 osób c) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 3 osób 2. Grób murowany; a) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 1 osoby b) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 2 osób c) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 4 osób 3. Grób umowy: a) grób umowy ziemny b) grób umowy murowany c) grób umowy dwupoziomowy. IV. Opłata za wykonanie pogrzebu w podstawowym zakresie ceremonii: 1. Przygotowanie grobu ziemnego zasypanie i uformowanie mogiły. 2. Przygotowanie grobowca poprzez zdjęcie płyty dekoracyjnej i sanitarnej, złożenie trumny w grobowcu, założenie płyty sanitarnej, jej zaspoinowanie, osadzenie i zamknięcie płyty dekoracyjnej. V. Opłaty za wykonanie usług związanych z ekshumacją szczątków zmarłych: 1. Ekshumacja zwłok osoby dorosłej w ramach tego samego cmentarza; a) z grobowca do grobowca b) z mogiły ziemnej do grobowca c) z mogiły ziemnej do mogiły ziemnej. 2. Ekshumacja zwłok osoby dorosłej i przekazanie ich na inny cmentarz; a) z grobowca b) z mogiły ziemnej 3. Ekshumacja zwłok dziecka do lat 6 w ramach tego samego cmentarza; a) z grobowca do grobowca b) z mogiły ziemnej do grobowca c) z mogiły ziemnej do mogiły ziemnej 4. Ekshumacja zwłok dziecka do lat 6 i przekazanie na inny cmentarz: a) z grobowca b) z mogiły ziemnej. VI. INNE USŁUGI: 1. Korzystanie z Kaplicy Cmentarnej. 2. Zmiana mogiły ziemnej na grób murowany. VII. Opłaty należy wpłacać w kasie Urzędu Gminy Gromnik. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art.18 ust.2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023r. poz.40 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art.4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 679, "u.g.k."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie (dalej: "skarżący") zaskarżył uchwałę w części obejmującej pkt I, ppkt 1 lit. b i c, pkt I ppkt 3 i 4, punkt II ppkt 1 lit b i c, punkt II ppkt 2-4, pkt III-VI. Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Tarnowie zarzucił naruszenie: - art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 1 u.c.c.z. poprzez określenie pkt I ppkt 1 lit. b i c załącznika do uchwały opłat za grób ziemny przeznaczony do pomieszczenia zwłok dwóch osób oraz za grób ziemny przeznaczony do pomieszczenia zwłok trzech osób, pomimo że przepis art. 7 ust. 1 u.c.c.z. nie dopuszcza pochowania w grobie ziemnym więcej niż jednej osoby, - art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 2 i 3 u.c.c.z. poprzez przyjęcie w pkt I ppkt 3 i 4, pkt II ppkt 1 lit. b i c oraz pkt II ppkt 2-4 załącznika do uchwały, że uiszczenie opłat za udostępnienie miejsca pod grób urnowy oraz pod groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok dwóch lub czterech osób wyłącza możliwość ponownego wykorzystania grobu przez gminę jedynie na okres 20 lat oraz że prolongata tego zastrzeżenia na dalsze okresy 20-letnie wymaga uiszczenia kolejnych opłat, pomimo że z przepisu art. 7 ust. 3 u.c.c.z. wynika, że w odniesieniu do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także w odniesieniu do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie stosuje się wspomniany termin 20-letni ani obowiązek uiszczenia opłaty prolongacyjnej; - art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 7 ust. 2 i 3 u.c.c.z. poprzez określenie w pkt III - VI załącznika do uchwały opłat za udostępnienie (rezerwację) za życia miejsca grzebalnego na okres 10 lat, za wykonanie pogrzebu w podstawowym zakresie ceremonii, za wykonanie usług związanych z ekshumacją szczątków zmarłych oraz za korzystanie z kaplicy cmentarnej i zmianę mogiły ziemnej na grób murowany, pomimo że art. 7 ust. 2 i 3 u.c.c.z. nie przewiduje możliwości nałożenia takich opłat. W oparciu o podniesione zarzuty Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gromnik wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Organ wskazał, że przepisy prawa dopuszczają możliwość grobów ziemnych rodzinnych, gdzie trumny są umieszczone piętrowo lub obok siebie. Ponadto, różnicowanie praw do wspólnego pochówku członków rodziny w zależności od rodzaju grobu (grób ziemny albo murowany) byłoby nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą równości wobec prawa, ponieważ w sposób zupełnie nieuzasadniony faworyzowałoby osoby zamożne, które stać finansowo na budowę grobu murowanego, a dyskryminowałoby osoby uboższe które nie mają środków na grób murowany i muszą zdecydować się na pochówek w grobie ziemnym. Odnośnie pozostałych zarzutów ujętych w skardze Rada Gminy Gromnik wskazała, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wprost dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z mienia komunalnego, obejmującego także obiekty cmentarne oraz powiązaną infrastrukturę techniczną. Nadmieniła, że cmentarz komunalny w Rzepienniku Marciszewskim stanowi mienie komunalne. Odnosząc się szczegółowo do podniesionych do zarzutów skargi organ podniósł, że udostępnienie za życia miejsca grzebalnego na okres 10 lat - rezerwacja (pkt III), wykonanie usług związanych z ekshumacją szczątków zmarłych (pkt V), korzystanie z kaplicy cmentarnej (pkt V ppkt 1), zmiana mogiły ziemnej na grób murowany (pkt V ppkt2) - jest usługą komunalną umożliwiającą korzystanie z części przestrzeni publicznej. Skoro opłaty dotyczące "korzystania z cmentarzy" nie zostały zdefiniowane ustawowo, to gmina może wprowadzać opłaty związane z zarządzaniem cmentarzem, o ile pozostają one ekwiwalentne, związane z realnym świadczeniem, nie są sprzeczne z prawem. Przewidziane uchwałą opłaty – w ocenie Rady Gminy Gromnik - mieszczą się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W szczególności ekshumacja wymaga udziału administratora, który prowadzi udostępnienie terenu, zabezpiecza miejsce, utrzymuje porządek, zapewnia sprzęt i personel. Ekshumacja polega na wydobyciu w określonym celu zwłok lub szczątek ludzkich, a także pochowanie ich np. w nowym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Należy podkreślić, że "konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP) oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione być mogą wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je wydawać tylko z umocowania ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych" (D. Dąbek, "Prawo miejscowe", Warszawa 2015, s. 85). Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym zasady powyższe realizuje art. 40 ust. 1, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie niedłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie IX). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Art. 7 ustawy z dnia z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1590, dalej: "u.c.c.z.") stanowi: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. 4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. 5. Niezależnie od powyższych przepisów jest wzbronione użycie do ponownego pochowania grobów, mających wartość pamiątek historycznych (ze względu na swą dawność lub osoby, które są w nich pochowane, lub zdarzenia, z którymi mają związek) albo wartość artystyczną. 6. W istniejących grobach murowanych dopuszcza się chowanie zwłok osób zmarłych w ciągu 20 lat po wydaniu decyzji o zamknięciu cmentarza. Przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego przepis art. 6 ust. 4 ma zastosowanie również do zwłok pochowanych w tym dwudziestoletnim okresie. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 679, dalej: "u.g.k.") jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2). Istotą sporu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zakres regulacji opłat związanych z korzystaniem z infrastruktury cmentarza, w tym także udostepnieniem miejsca na pochówek został w sposób wyczerpujący uregulowany w ustawie o cmentarzach, czy też regulacja tej kwestii jest w ustawie o cmentarzach jedynie fragmentaryczna i dopuszczalne jest uregulowanie innych jeszcze opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej lub samego cmentarza w uchwale wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 u.g.k.? Należy wskazać, że relacja pomiędzy art. 7 u.c.c.z. a art. 4 u.g.k. była już przedmiotem analizy wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w m. in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r. i przyjmuje je za własne, przytaczając poniżej treść uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 357/23). Podnieść należy, że art. 7 u.c.c.z. stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak np. NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14). Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ust. 2 i 3 u.c.c.z. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powołany przepis ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględniania wykładni systemowej i nadawania przepisom treści uwzględniającej ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one zgodne. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Nie można zatem przyjąć, jak argumentuje Rada Gminy Gromnik w odpowiedzi na skargę, że art. 4 ust. 1 u.g.k. stanowi wystarczają podstawę prawną do określenia przez radę gminy opłat za korzystanie z cmentarza. Skoro wyczerpujący zakres nakładania opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego określa ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to nie znajduje podstaw taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., która prowadziłaby do możliwości nałożenia dodatkowych opłat za korzystanie z cmentarza na podstawie powołanego przepisu ustawy o gospodarce komunalnej. NSA przyjął, że art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.c.c.z. nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty prolongacyjnej (tj. z tytułu przedłużenia prawa do grobu) w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.c.c.z., po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok i zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Takiej opłaty nie można jednak ustalać, jeżeli dotyczyłaby chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Wynika to wprost z art. 7 ust. 3 u.c.c.z. Słusznie zauważył Prokurator, że określenie w punkcie I ppkt 1 lit. b i c opłat za grób ziemny dla dwóch, czy trzech osób jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 1 u.c.c.z. grób ziemny nie może być użyty do ponownego pochowania przed upływem 20 lat. Skoro ustawa wyłącza dopuszczalność pochowania w jednym grobie ziemnym więcej niż jednej osoby, to niedopuszczalne jest wprowadzanie regulacji przewidującej opłaty za taki pochówek. Sąd podziela podniesiony w skardze zarzut, że art. 7 u.c.c.z. wyklucza przyjęcie postanowień regulujących opłatę za grób ziemny urnowy oraz za zachowanie grobu ziemnego na kolejne lata (do 20 lat od ostatniego pochówku). W zakresie w jakim zawiera on opłatę za "dochowanie" zwłok w grobach ziemnych. Zasadnie również zarzucił Prokurator Rejonowy w Tarnowie, że postanowienia zawarte w punkcie II. Opłaty za udostępnienie stałego miejsca grzebalnego pod grób ziemny za okres 20 lat: 1. Grób murowany: b) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 2 osób c) przeznaczony do pomieszczenia zwłok 4 osób oraz 2. Grób murowany urnowy pojedynczy 3. Grób murowany urnowy dwupoziomowy. 4. Opłata za zachowanie grobu murowanego na kolejne lata (do 20 lat od ostatniego pochówku) wynosi wysokość opłaty podstawowej określonej w pkt. 1 – 3 są sprzeczne z art. 7 u.c.c.z. Z art. 7 ust. 3 u.c.c.z. wynika bowiem, że do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn nie stosuje się terminu 20 letniego oraz obowiązku stosowania opłaty prolongacyjnej. Należy przyjąć, opłata za pochówek do grobu murowanego jest opłatą jednorazową i nie ma podstaw do ustanawiania jej za okres po upływie 20 lat (por. wyrok NSA z 17 września 2024 r., III OSK 357/23). Sąd podziela również stanowisko Prokuratora, że było podstaw prawnych do przyjęcia opłat określonych w punkcie od III do VI obejmujących m. in. opłatę za udostępnienie za życia miejsca grzebalnego, wykonanie pogrzebu, ekshumację szczątków. Z tej przyczyny należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Skoro na podstawie art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach rada gminy może określić opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, to przyjęte w tej sprawie domniemanie dopuszczalności ustalenia innych jeszcze opłat za korzystanie z cmentarza niż wynikające z ww. przepisu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie stanowi wydania aktu prawa miejscowego spełniającego bezwzględny wymóg działania na podstawie i w granicach prawa. W rezultacie, za niedopuszczalne należało uznać wszystkie inne opłaty niż wynikające wprost z art. 7 ustawy o cmentarzach, Przyjąć zatem należy, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia przez cen lub opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaniem ceremoniału pogrzebowego, wykonywaniem ekshumacji oraz opłat za inne usługi cmentarne. Jak podkreśla się w orzecznictwie w przypadku ekshumacji ma miejsce wydobycie z grobu zwłok lub szczątków w określonym celu, np. procesowym, czy też dla pochowania w innym grobie. Ekshumacja nie jest przeprowadzana przez gminę i czynności podejmowane w jej ramach nie dają podstaw do ustalania dodatkowych opłat (zob. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 662/23, Wyrok Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lipca 2025 r., II SA/Ke 610/24). Jak słusznie stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 662/23 "Uprawnienie do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej, czyli tzw. prawa do grobu. Pochowanie zwłok na cmentarzu jest w swojej istocie wynikiem zawarcia umowy, w wyniku której, po uiszczeniu ustalonej przez gminę opłaty, wnoszący ją nabywa prawo do grobu, a wraz z nim ww. uprawnienia takie jak przeprowadzenie ceremonii pogrzebowej, urządzenie wystroju grobu, wystawienie nagrobka, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15, wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II OSK 2263/16, S. Rudnicki: prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków 1999), a także przeprowadzenia ekshumacji." (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., I OSK 435/15 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2025 r., II SA/Bd 338/25, WSA w Lublinie z 20 grudnia 2024 r., III SA/Lu 644/24). Podkreślić trzeba zatem, że upoważnienie do ustanowienia opłat określone w przepisach art. 7 u.c.c.z. nie obejmowało kompetencji do określenia osobnej opłaty za przeprowadzenia ceremonii związanej z pochówkiem, za działania związane z ekshumacją, rezerwacją miejsca grzebalnego, czy za korzystanie z kaplicy. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 7 u.c.c.z. oraz art. 7 i 94 Konstytucji. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego możliwe było stwierdzenie nieważności jej postanowień mimo upływu od roku od jej podjęcia zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność części uchwały – tj. punktu I ppkt 1 lit. b i c; punktu I ppkt 3 i 4; punktu II ppkt 1 lit. b i c; punktu II ppkt 2, 3 i 4; punktu III, IV, V, VI załącznika do zaskarżonej uchwały.