II SA/Ke 192/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. C. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] w zakresie pkt. 1, dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr 117/2, stanowiącej własność S. G. z nieruchomością nr 117/1, stanowiącą własność Gminy [...], nieruchomości nr 128/2, stanowiącej własność S. G. z nieruchomością nr 128/1, stanowiącą własność Gminy [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 85 stanowiącej własność Powiatu [...], znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z nieruchomościami oznaczonymi nr 116 i 117/1, stanowiącymi własność Gminy [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że ww. decyzją z 20 lipca 2021 r. Wójt Gminy [...] orzekł: - w pkt. 1 o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr 117/2, stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr 117/1 stanowiącą własność Gminy [...], nieruchomości nr 128/2 stanowiącej własność S. G. z nieruchomością oznaczoną nr 128/1 stanowiącą własność Gminy [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 85 stanowiącej własność Powiatu [...] znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z nieruchomościami oznaczonymi nr 116 i 117/1 stanowiącymi własność Gminy [...]; - w pkt. 2 o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] oznaczonej nr 129 stanowiącej własność B. K. z nieruchomością nr 137 stanowiącą własność Gminy [...] w związku z zawartą ugodą 19 maja 2021 r. nr GK.6640.1509.2020 oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji nr 137 stanowiącej własność Gminy [...], z nieruchomościami nr 145, 147 stanowiącymi własność Gminy [...] w związku z zawartą ugodą 1 czerwca 2021 r. nr GK.6640.1509.2020; - w pkt. 3 o umorzeniu postępowania i przekazaniu do Sądu Rejonowego w [...] sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] nr 144, 115, 127 stanowiących własność M. C. z nieruchomościami nr 137 i 116. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. C., zarzucając przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezapewnienie jej udziału we wszystkich czynnościach poprzedzających wydanie decyzji, a w szczególności niezawiadomienie o terminie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy i Powiatu z nieruchomościami S. G. i B. K. Zdaniem odwołującej się, treść ustalenia przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami może mieć wpływ na kwestie związane z ustaleniem granic jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą drogę i w związku z tym posiada ona interes prawny w udziale w czynnościach rozgraniczenia. SKO, po zapoznaniu się z wniesionym odwołaniem, powołało się na treść art. 134 kpa, podkreślając jednocześnie że szczególny przepis art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", nie przewiduje dalszego postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczeniowej, w której wydano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 4). Skoro organ I instancji, działając na podstawie art. 33 ust. 1 ww. ustawy, orzekł w pkt. 1 decyzji z 20 lipca 2021 r. o rozgraniczeniu wyszczególnionych wyżej nieruchomości, odwołanie od tej decyzji nie przysługuje, o czym poinformowano w pkt. 2 pouczenia. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. C. zaskarżyła powyższe postanowienie organu odwoławczego w całości, podnosząc zarzuty rażącego naruszenia uprawnienia skarżącej jako strony postępowania. Skarżąca podniosła, że obecnie przed Sądem Rejonowym w [...] zawisła sprawa o sygn. akt I C 19/12 obejmująca roszczenie windykacyjne oraz rozgraniczenie jej nieruchomości z gruntami stanowiącymi drogę biegnącą wzdłuż nieruchomości. Do zrealizowania inwestycji drogowej doszło bez uprzedniego dokonania pomiarów geodezyjnych i bez uprzedniego sprawdzenia przebiegu granic nieruchomości M. C., S. G. i B. K., przy których zaplanowano jej przebieg. W tej sytuacji oczywisty jest interes prawny skarżącej, a w konsekwencji również możliwość wniesienia odwołania od wydanych w sprawie decyzji i postanowień. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie z [...], którym SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. C. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] w zakresie pkt. 1, dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów nr 117/2, stanowiącej własność S. G. z nieruchomością nr 117/1, stanowiącą własność Gminy [...], nieruchomości nr 128/2, stanowiącej własność S. G. z nieruchomością nr 128/1, stanowiącą własność Gminy [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 116 i 117/1, stanowiącymi własność Gminy [...]. Jak wynika z powołanego przez SKO art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa może mieć podstawy podmiotowe lub przedmiotowe. Jedną z przyczyn przedmiotowych jest wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W myśl natomiast ust. 3 art. 33 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. SKO w zaskarżonym postanowieniu słusznie zauważyło, że przepis art. 33 ust. 3 ustawy nie przewiduje dalszego postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczeniowej, w której wydano decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. OPK 32/02, "prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia jest podmiotowym prawem obywatela, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie przepisem szczególnym rangi ustawy, musi być jednoznacznie czytelne i nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadzone przez przepisy szczególne wiążą się zwykle z uprawnieniem do uruchomienia w miejsce odwołania, o jakim mowa w art. 127 kpa, innego środka zaskarżenia powodującego rozpatrzenie danej sprawy przez sąd powszechny. W wyniku takiej regulacji decyzja administracyjna jednoinstancyjna staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 zdanie pierwsze kpa (por. np.: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99, OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 378 oraz glosa Barbary Adamiak do tego wyroku, OSP 2000 z. 11, poz. 174, str. 578). (...) Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe poza modyfikacjami przewidzianymi w ustawie podlega ogólnym zasadom procedury administracyjnej określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prawo geodezyjne i kartograficzne zachowuje model, w którym sprawy o rozgraniczenie nieruchomości należą w zasadzie do drogi postępowania administracyjnego, wszczynanego i prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z urzędu lub na wniosek (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy). Tym samym sprawy o rozgraniczenie, ze swej natury mające charakter cywilnoprawny (w sprawach tych w istocie chodzi o ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela, tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 1 czerwca 1964 r., III CR 27/64, OSNCP 1965, poz. 45), zostały co do zasady poddane kognicji organu administracji z możliwością otwarcia drogi postępowania sądowego wyłącznie w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Już z tej przyczyny nie można wiązać wyłączenia drogi administracyjnego postępowania odwoławczego w sprawach o rozgraniczenie z samym charakterem sporu o granicę. W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji. Są to decyzje następujące: 1) decyzja o rozgraniczeniu wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzona ustaleniem przebiegu granicy bądź oparta na dowodach wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w sprawie, przekazania sprawy sądowi; 2) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy) bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela - art. 105 kpa); 3) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy) wydana w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy, tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Z treści przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jedynym oczywistym wyłączeniem odwołania od decyzji organu w sprawach rozgraniczeniowych jest zastąpienie odwołania żądaniem przekazania sporu o granicę do sądu powszechnego w przypadku niezadowolenia strony z treści decyzji rozgraniczeniowej. Wyłącznie w art. 33 ust. 3 ww. ustawy nastąpiło wyłączenie dopuszczalności drogi administracyjnego postępowania odwoławczego, o jakim - jako o wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności - jest mowa w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w uchwale 5 sędziów NSA z tego samego dnia, tj. 19 maja 2003 r., o sygn. OPK 31/12 NSA. W sprawach administracyjnych o rozgraniczenie ustawodawca wprowadził zatem odstępstwo od zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), albowiem od decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stronom nie przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może natomiast żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Żądanie to kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna postępowanie sądowe (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. I OSK 4348/18, postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. I OZ 212/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 14/12, wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2886/17, wyroki WSA w Rzeszowie z 24 lipca 2018 r., sygn. II SA/Rz 498/18 i z 19 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Rz 242/13, J. Lang (red.), J. Maćkowiak (red.), T. Myśliński (red.), E. Stefańska (red.), "Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz", wyd. II, t. 12 do art. 33 ustawy). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie SKO, działając na podstawie art. 134 kpa, prawidłowo stwierdziło więc niedopuszczalność odwołania skarżącej z powodu oczywistej niedopuszczalności wniesienia odwołania na decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o rozgraniczeniu – zawartą w punkcie 1 rozstrzygnięcia. Jak wynika przy tym z decyzji Wójta Gminy [...], strona została prawidłowo pouczona w pkt. 2 o dalszej drodze prawnej ("Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji przekazania sprawy sądowi"). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.