II SA/Gl 115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. L. i G. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 30 września 2019 r. nr GKII.7221.3.2019 w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Starosta M. decyzją z dnia 8 listopada 2018 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 24 ust. 2b pkt 2 oraz art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. – dalej p.g.k.) oraz powołując się na treść rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm. – dalej e.g.b.; obecnie akt archiwalny), orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian obejmujących wykazanie w bazie danych ewidencyjnych aktualnych atrybutów punktów granicznych oznaczonych numerami 1, 2, 3, 4, 5, 6 i oznaczenia źródła pochodzenia tych danych na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M., sygn. [...], z dnia [...] r. oraz dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] zgodnie z tab. 1. W uzasadnieniu podano m. in., że Starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, zobowiązany jest przepisami prawa utrzymywać operat ewidencyjny w stanie aktualności w zakresie ujętych w nim danych. Ewidencja gruntów ma charakter techniczno - deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej. Według wiedzy organu na dzień wydania rozstrzygnięcia w żadnej procedurze administracyjnej lub karnej nie podważono operatu technicznego, nie postawiono skutecznie zarzutu sfałszowania go oraz nie skazano autora operatu za żadne przestępstwo karne. Strony postępowania nie złożyły dokumentacji, która nakazywałaby podważenie wiarygodności posiadanych w zasobie dokumentów. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy prowadzone postępowanie administracyjne nie obejmuje stabilizacji punktów granicznych, jak również zmian powierzchni ewidencyjnych działek. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. L. oraz G. G. (dalej: strony, skarżący), zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, wadliwą ocenę dowodów. Wskazano, że nie ma żadnego interesu w ustalaniu spadkobierców M. K. (która nie posiadała interesu w przedmiotowej sprawie), w uzyskaniu stwierdzenia nabycia po niej spadku. Gdyby operat [...] był kompletny i zgodny z obowiązującym prawem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach nie sporządziłby w czerwcu 2017 r. zaleceń pokontrolnych. Ponieważ operat jest niezgodny z prawem organ wojewódzki zalecił Staroście (m. in. w pismach z 3 i 4 stycznia 2018 r.) powrót do stanu sprzed [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK) decyzją z dnia 30 września 2019 r., znak GKII-7221.3.2019, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to wszczęto ze względu na zalecenia pokontrolne WINGiK. Kontrola wykazała bowiem, iż wprowadzone do systemu EGiB wartości atrybutów punktów granicznych nie odpowiadały wartościom wynikającym ze znajdującego się w zasobie operatu [...], jak i wartościom tych atrybutów według załącznika do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zachodziła więc niezgodność tych danych ze stanem faktycznym i stanem prawnym, co należało poddać aktualizacji. Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, że w znacznej części pozostają poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie wprowadza prawidłowe wartości atrybutów ZRD, BPP i STB dla punktów granicznych będących przedmiotem postępowania. Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyli ww. skarżący, zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie decyzji organu, co umożliwi instytucjom określonym w Konstytucji RP realizację zadań ustawowych m. in. w drodze wznowienia postępowania o sygn. [...] (w granicach swoich kompetencji). Wyrażono pewność, że po uchyleniu decyzji jw. oraz po zakończeniu sprawy wznowieniowej w sprawie [...] wszelkie inne postępowania będą niepotrzebne. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wniosku o zawieszenie postępowania oraz z pominięciem całokształtu postępowania administracyjnego przeprowadzonego w związku z [...] oraz z uchyleniem się od oceny czynności podjętych w jego toku, a w konsekwencji oparcie decyzji o stan sprawy z 9 sierpnia 2001 r. (czy 22 sierpnia 2001 r., a także [...] r.) w sytuacji, gdy organ administracji publicznej jest obowiązany przed wydaniem decyzji w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia i oprzeć to rozstrzygnięcie o prawdziwy stan faktyczny sprawy; operat nadto nie spełnia wymogów prawnych; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez sporządzenie przez organ odwoławczy uzasadnienia zaskarżonej decyzji w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy na dzień orzekania, z powieleniem błędów postępowania z 2001 r. oraz w sposób nieodnoszący się do: ww. postępowania cywilnosądowego o sygn. [...] oraz [...], przeprowadzonej kontroli operatu [...], jaka odbyła się w 2016 r. u Starosty M. z ramienia WINGiK, do prowadzonego postępowania sądowego w Sądzie Rejonowym w M. (o sygn. [...]), jako sprawy o wznowienie postępowania o sygn. [...] i in.; W uzasadnieniu podano m. in., że aktualizacja ma swoje obwarowania, może dotyczyć wyłącznie operatów bezspornych, a prawo nie może działać wstecz. Złożony wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania nie został rozpoznany przez WINGiK, pomimo tego, że rzeczą organu jest niezwłoczne rozpoznanie takiego wniosku. Decyzja jw. rażąco narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana, tak jak powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego nierzetelny, niezgodny z obowiązującym prawem operat KERG. Przed Sądem Rejonowym w M. prowadzona jest sprawa o wznowienie postępowania [...] (obecna sygnatura [...]), co ma również istotny wpływ na wynik sprawy rozgraniczeniowej. Opisano również szeroko stan historyczny sprawy oraz prowadzone postępowania przed sądami powszechnymi. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Postępowanie administracyjne wszczęto ze względu na zalecenia pokontrolne WINGiK. Kontrola wykazała bowiem, iż wprowadzone do ewidencji wartości atrybutów punktów granicznych nie odpowiadają wartościom wynikającym ze znajdującego się w zasobie operatu [...], jak i wartościom tych atrybutów według załącznika 1a do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazano jednak we wnioskach kontroli: "Wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym kontrolerzy ocenili pozytywnie, pomimo stwierdzonej nieprawidłowości (...)". (s. 365 akt administracyjnych, żółty segregator). Zachodziła zatem niezgodność pewnych danych ze stanem faktycznym i stanem prawnym, co należało poddać aktualizacji. WINGiK, odnosząc się do zarzutów stron zasadnie stwierdził, że w znacznej części pozostają poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie wprowadza prawidłowe wartości atrybutów ZRD (źródło danych o położeniu punktu granicznego), BPP (błąd średni położenia punktu granicznego względem osnowy geodezyjnej 1 klasy) i STB (kod stabilizacji punktu granicznego) dla punktów granicznych będących przedmiotem postępowania. Ewidencja gruntów i budynków według art. 20 ust. 1 p.g.k. (brzmienie przepisów podawane z czasu prowadzenia postępowania) obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno - techniczne (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., sygn. III SA/Łd 336/10). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest więc zasada aktualności (por. §44 pkt 2 e.g.b.), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny wobec zaistniałych zdarzeń prawnych. W świetle § 45 ust. 1 e.g.b. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Z przywołanych regulacji wynikała zatem podstawa do dokonania aktualizacji, celem wyeliminowania danych błędnych. Miały one charakter oczywisty w świetle uzyskanych dokumentów, co uargumentowano szerzej w sprawozdaniu z kontroli WINGiK (s. 359 – 366 akt administracyjnych, żółty segregator). Nie zastosowano bowiem pierwotnie w sposób prawidłowy wymogów określonych przepisami e.g.b. oraz załącznika nr 1a w zakresie wyżej podanym. Załącznik ten zawiera specyfikację pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków, a dotyczy pewnych informacji bardzo szczegółowych, potrzebnych w pracach geodezyjnych. Błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice, czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 565/15). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (np. wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 467/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1389/14). W tym kontekście nie można podzielić argumentów skargi dotyczących istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miałoby uzasadniając zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego Postępowania, o których piszą skarżący, nie są zatem zagadnieniami wstępnymi, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ miał obowiązek uwzględnić posiadaną dokumentację i na jej podstawie zaktualizować wpisy w ewidencji, by odpowiadały stanowi faktycznemu i prawnemu. W sprawach tego rodzaju organem właściwym rzeczowo jest organ geodezyjno – kartograficzny, a nie np. sąd powszechny. Skarżący mogą wywodzić skutki prawne jedynie z posiadania własnego interesu prawnego, zatem rozważania dotyczące wadliwości postępowania wobec innych osób, w tym zmarłej i jej spadkobierców, nie mogą przemawiać za koniecznością uwzględnienia ww. skargi w obecnej postaci, zwłaszcza jeśli kwestie te były już przedmiotem oceny w innym postępowaniu sądowym (wyrok WSA w Gliwicach z 24 września 2018 r., II SA/Gl 694/18). Materiał dowodowy z powyższych względów był wystarczający do wydania decyzji. Nie ma powodów, by uwzględniać żądania dołączania dokumentacji, która nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, tylko dlatego że żąda tego strona. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 97 §1 pkt 4, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., § 45 e.g.b., załącznika nr 1a do e.g.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.