II SA/Ke 176/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Smyków z dnia 24 marca 2022 r. nr 218/XXIX/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 24 marca 2022 r. Rada Gminy Smyków, działając podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr 218/XXIX/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach, stanowiąc w: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Smyków w wysokości: 1) 18,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, 2) 10,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. § 2. Uchwała ma zastosowanie do uczestnictwa strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach od dnia 1 stycznia 2022 r. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Smyków. § 4. Traci moc Uchwała 189/XXVII1/2017 Rady Gminy Smyków w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym z terenu gminy Smyków w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczym organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, kwestionując § 1, § 4 i § 5 ww. uchwały, która – jego zdaniem – została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i uregulowaniu zasady przyznawania ekwiwalentu w sposób odmienny od zapisów art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przyjęcie w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę "udziału strażaka ratownika w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej "oraz za każdą rozpoczęta godzinę" udziału strażaka ratownika w ćwiczeniu lub szkoleniu pożarniczym – podczas gdy ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczęta godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniach i ćwiczeniach naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; - art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustalenie w § 4, że traci moc uchwała 189/XXVIII/2017 Rady Gminy Smyków w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym z terenu gminy Smyków w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniu ratowniczym lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, podczas gdy uchwała ta utraciła moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowaniem z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 869); - art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.1461) poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie w § 5 uchwały wstecznej mocy obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., tj. od dnia wejścia w życie u.o.s.p. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez stronę skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwił się organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w u.s.g. zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały z 24 marca 2022 r. stanowił art. 15 u.o.s.p. – w brzmieniu na datę wydania tego aktu. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). W § 1 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny ustalił ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Smyków w wysokości: "1) 18,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, 2) 10,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym." Zestawiając treść cyt. regulacji zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. należy stwierdzić, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia tego przepisu poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się omawiana ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu tj. za "każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP" w zakresie o jakim mowa w cyt. regulacji – w tym od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (jak stanowi zaskarżona uchwała), a nie – jak przewiduje ustawa – za "uczestniczenie" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (przy czym w u.o.s.p. zastrzeżono, że cyt. "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej") rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że udział strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia udziału – co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25, dostępny j.w.). Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa u.o.s.p. w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Łd 48/25, wyrok NSA z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22, dostępne j.w.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Smyków określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP poprzez wskazanie stawki godzinowej – do czego była uprawniona i zobowiązana – ale także wskazała, odmiennie niż ustawa, że ekwiwalent pieniężny przysługuje: - "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (§ 1 pkt 1) - "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym" (§ 1 pkt 2). Przytoczona regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania (por. prawomocny wyrok tut. Sądu z 4 września 2025 r. o sygn. II SA/Ke 291/25, dostępny j.w.). Tym samym, ocena pierwszego z zarzutów skargi, skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną, tj. stwierdzeniem nieważności uchwały w całości – wobec istotnego naruszenia przepisów u.o.s.p. – czyniła, zdaniem Sądu, zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi, wymienionymi w skardze, naruszeniami prawa, dotyczącymi kwestionowanych przez Prokuratora regulacji co do utraty mocy poprzednio obowiązującej uchwały i dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały z dnia 24 marca 2022 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.