II SA/Ke 154/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 17 marca 2022 r. nr XLVI/386/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 17 marca 2022 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g", oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), zwanej dalej "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr XLVI/386/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku - Kamiennej, stanowiąc: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym w wysokości 23 zł, (słownie złotych: dwadzieścia trzy 00/100) za każdą godzinę. § 2. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę w wysokości 12 zł (słownie złotych: dwanaście 00/100) za każdą godzinę. § 3. Traci moc uchwała nr XVIII/143/2019 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej Skarżysku-Kamiennej. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiego Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r." W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Okręgowy w Kielcach zakwestionował § 1, § 2, § 3 uchwały, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa tj.: 1. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., polegającego na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej Radzie Miasta na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaniu w § 1 i § 2 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego grupie, której uprawnień ustawa nie przyznaje tj. członkom ochotniczej straży pożarnej; 2. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 a u.o.s.p., polegającego na zawężeniu w § 1 i 2 uchwały ustawowego zakresu aktywności, za które przysługuje ekwiwalent pieniężny jedynie do działania ratowniczego i szkolenia pożarniczego organizowanego przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, podczas gdy u.o.s.p. przyznaje uprawnienie do ekwiwalentu strażakowi ratownikowi, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu, ćwiczeniu; 3. art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ustalenie w § 3, że traci moc uchwała nr XVIII/143/2019 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej – podczas gdy uchwała ta utraciła moc z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r. tj. z dniem wejścia w życie u.o.s.p. i wyeliminowania z obrotu prawnego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.869 ze zm.). Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały – w całości oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie – jako oczywiście bezzasadnej, niezawierającej zarzutów dotyczących istotnych naruszeń prawa, a tylko ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej. Autor skargi zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzorczego, co potwierdza pismo Wojewody Świętokrzyskiego z 15 marca 2024 r. – wskutek którego 3 kwietnia 2024 r. podjęto załączoną uchwałę nr LXXVIII/626/2024 w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej – w której wskazano, że zaskarżona uchwała traci moc. Tym samym, uchwała ta została wyeliminowana z obrotu, a ingerencja Prokuratora na tym etapie jest, zdaniem strony, bezprzedmiotowa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez stronę skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwił się organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim właśnie aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą, uchwała Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej nr XLVI/386/2022 z 17 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku - Kamiennej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały, lub aktu w całości, lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie, odnosząc się do stanowiska organu co do bezprzedmiotowości ingerencji skarżącego Prokuratora (z uwagi na wskazanie w kolejnej uchwale – z 3 kwietnia 2024 r. nr LXXVIII/626/2024, podjętej w wyniku interwencji organu nadzoru, że zaskarżony akt prawa miejscowego z 17 marca 2022 r. traci moc) należy zwrócić uwagę, że od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestanie obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Zaakcentować jednocześnie trzeba, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10, dostępny jak wszystkie powołane orzeczenia, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast jej ewentualne uchylenie/stwierdzenie o utracie mocy (na co powołuje się pełnomocnik organu) wywołuje jedynie skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie właśnie naruszenie Sąd stwierdził – wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi organu – w zaskarżonej uchwale. Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w art. 40 ust. 1 u.s.g. generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustawy ustrojowej (u.s.g.) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK - K 35/08). Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r., II SA/Łd 203/21). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 17 marca 2022 r. (Dz. U. z 2021 r. nr 12, poz. 31): - "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy." Tymczasem, uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego zostało przez lokalnego prawodawcę ustalone w zakwestionowanych przez Prokuratora regulacjach uchwały z 17 marca 2022 r. w następujący sposób: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym w wysokości 23 zł. (słownie złotych: dwadzieścia trzy 00/100) za każdą godzinę. § 2. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę w wysokości 12 zł (słownie złotych: dwanaście 00/100) za każdą godzinę." Zestawiając zawarte w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. upoważnienie ustawowe z treścią zaskarżonej uchwały należy podzielić zastrzeżenia Prokuratora co do tego, że Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, podejmując ten akt prawa miejscowego, wyszła poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej temu organowi gminy do uchwalenia – przyznając w § 1 i § 2 uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego grupie, co do której brak w ustawie odpowiedniej delegacji dla organu stanowiącego do ich przyznania – wskazując w tym zakresie na "członka Ochotniczej Straży Pożarnej". Trafnie zatem skarżący zarzucił, że u.o.s.p. określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala organ stanowiący gminy na podstawie upoważnienia przyznanego w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Podnieść należy, że art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z użytym w zaskarżonej uchwale pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej". Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Z kolei stosownie do art. 8 u.o.s.p., strażakiem ratownikiem OSP jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej w Skarżysku-Kamiennej, której takich uprawnień nie przyznaje ustawa. Tożsame stanowisko – którego motywy zostały w całości podzielone w niniejszym uzasadnieniu – zajął tut. Sąd w wyrokach z 9 kwietnia 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 53/26 i 28 kwietnia 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 61/26 (nieprawomocne) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z 11 czerwca 2024 r. o sygn. akt III SA/Lu 238/24 (publ. w CBOSA). Uwzględniając powyższe nieprawidłowości – o charakterze podmiotowym – przedmiotem rozważań Sądu nie mógł być drugi zarzut skargi, odnoszący się do zawężenia w zakwestionowanej uchwale aktywności, za jaką przysługuje ekwiwalent jedynie do działań ratowniczych i szkoleń (pożarniczych) – w sytuacji, gdy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. dotyczy prawa do ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który "uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" (zakres przedmiotowy). Tym samym, ocena pierwszego z zarzutów skargi, skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną – tj. stwierdzeniem nieważności uchwały w całości – czyniła, zdaniem Sądu, zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi, wymienionymi w skardze, naruszeniami prawa, również w zakresie kwestionowanych przez Prokuratora regulacji co do utraty mocy poprzednio obowiązującej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.