II SA/Ke 166/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łoniów z dnia 23 października 2025 r. nr XXIII/99/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 23 października 2025 r. Rada Gminy Łoniów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 244), zwanej dalej "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr XXIII/99/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach pożarniczych (zwaną dalej "uchwałą"), stanowiąc m.in.: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia: 1) za udziału (pisownia oryginalna) w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w wysokości 25,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, 2) za udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości 10,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę. 2. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych za udziału w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych w wysokości 10,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę." W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., polegającego na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i uregulowaniu zasady przyznawania ekwiwalentu w sposób odmienny od zapisów art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p – poprzez przyjęcie w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę "udziału" strażaka ratownika w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP oraz za każdą rozpoczęta godzinę "udziału" w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, podczas gdy ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczęta godzinę "uczestnictwa" w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniach i ćwiczeniach od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 u.o.s.p., polegającego na zawężeniu w § 1 ust. 1 uchwały "ćwiczeń", za które przysługuje ekwiwalent pieniężny, jedynie do "ćwiczeń pożarniczych". W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty Prokuratora organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na złożenie w tym zakresie przez stronę skarżącą stosownego wniosku – któremu nie sprzeciwił się organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim właśnie aktem jest objęta, wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała Rady Gminy Łoniów z dnia 23 października 2025 r. nr XXIII/99/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach pożarniczych W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pomimo, że art. 147 § 1 p.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą, a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie naruszenie Sąd stwierdził w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora. Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały (ust. 2 zdanie pierwsze). Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia (ust. 2 zdanie trzecie). W zakwestionowanym przez Prokuratora § 1 ust. 1 uchwały Rada Gminy ustaliła ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia: "1) za udziału (pisownia oryginalna) w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w wysokości 25,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, 2) za udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości 10,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę". Z kolei w zaskarżonym § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że cyt. "Ustala się ekwiwalent pieniężny dla kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych za udziału w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych w wysokości 10,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę." W tym właśnie zakresie organ – zdaniem skarżącego Prokuratora – używając terminu "udział" (pisownia oryginalna "udziału") zamiast "uczestnictwo" przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. – które to stanowisko, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podziela tut. Sąd. Mianowicie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" – jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" – jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r. o sygn. akt III SA/Gd 826/22, dostępne w CBOSA). W tym miejscu podkreślić należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – co miało miejsce w niniejszej sprawie – to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 października 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 311/25, dostępny j.w.). Jeśli chodzi o drugi z podniesionych w skardze zarzutów, należy podzielić pogląd skarżącego Prokuratora o niedopuszczalnym zawężeniu przez lokalnego prawodawcę w cyt. wyżej § 1 ust. 2 uchwały (podobnie jak i w jej tytule) ustawowego pojęcia "ćwiczenia" do "ćwiczeń pożarniczych", z którymi (oraz ze "szkoleniami") wiąże prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Cytowane na wstępie przepisy art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. normują bowiem wyraźnie cztery rodzaje aktywności, tj.: uczestnictwo w działaniu ratowniczym, uczestnictwo w akcji ratowniczej, uczestnictwo w szkoleniu oraz uczestnictwo w ćwiczeniu – ujętym w sposób ogólny. Z tych względów w orzecznictwie podkreśla się, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach powinno być wynagradzane (za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia) ekwiwalentem pieniężnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 246/25, dostępny j.w.). Dlatego też nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała w § 1 ust. 2 (oraz w tytule) w sposób nieuprawniony ograniczyła (zawęziła) możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP do "ćwiczeń pożarniczych". Organ stanowiący gminy, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Warto odnotować, że poprzednio obowiązujący art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział "w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Do obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził jednak wcześniejszych postanowień, stanowiąc – w sposób ogólny – że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie. Z tych też względów, nie można zaakceptować zawężającej, względem upoważnienia ustawowego, treści kwestionowanej regulacji zawartej w § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały." W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.