II SA/Ke 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 26 czerwca 2020 r., nr XXIII/139/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "do 70 l" oraz § 7 ust. 5 pkt 1 w zakresie słów "do 120 l" załącznika do zaskarżonej uchwały.

II SA/Ke 13/21 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 26 czerwca 2020 r., nr XXIII/139/2020, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Czarnocin, Rada Gminy w Czarnocinie, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), uchwaliła przedmiotowy Regulamin, stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 4 ust. 1 oraz § 6 ust 1 pkt 4 i § 7 ust. 5 pkt 1 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ("usg"), art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg"), a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez: 1. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg poprzez powtórzenie w sposób nieuprawniony w § 4 ust. 1 załącznika przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg i wykroczenie jednocześnie poza zakres upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela w części służącej do użytku publicznego, a zaskarżona regulacja nakłada obowiązek bez rozróżnienia na część służącą do użytku publicznego i wyłączoną z użytku publicznego; 2. istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 1 pkt 4 oraz w § 7 ust. 5 pkt 1 Regulaminu zapisów określających nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych, tj. pojemników oraz worków, w sytuacji gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg Rada Gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników i worków; Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czarnocin wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a służby legislacyjne Wojewody Świętokrzyskiego i organy nadzoru w innych województwach nie zwróciły uwagi gminom nawet na potencjalną sprzeczność z prawem uchwał w powyższym zakresie, powielających regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale. Prokurator nie wykazał zaś, jakie negatywne skutki dla porządku prawnego mają zakwestionowane regulacje. W odniesieniu do kwestii uprzątania chodników organ nie zgodził się z twierdzeniem, że w § 4 ust. 1 Regulaminu powtórzono definicję ustawową lub przekroczono upoważnienie ustawowe. Skoro bowiem ustawa uznaje chodnik za wydzieloną część drogi publicznej, to Rada Gminy nie nałożyła obowiązku dotyczącego nieruchomości niesłużących do użytku publicznego. Określenie "przy granicy" odnosi się do chodnika bezpośrednio graniczącego z nieruchomością właściciela. To doprecyzowanie ma służyć uniknięciu dyskusji co do obowiązków właściciela nieruchomości położonych wzdłuż chodnika, ale nie graniczących bezpośrednio z nim. Odnosząc się do kwestii pojemności pojemników organ wskazał, że w § 6 ust. 1 Regulaminu wyraźnie mowa jest o minimalnej pojemności pojemników. Wszystkie określone poniżej pojemności są więc pojemnościami minimalnymi. Nawet gdyby przyjąć stanowisko Prokuratora, to nie jest zasadne stwierdzenie nieważności § 6 ust. 4 i § 7 ust. 5 pkt 1 w całości, a jedynie w odniesieniu do słów "do 70 l" i "do 120 l". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań m.in. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (pkt 1 lit. c), rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 2), przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. W ocenie Sądu zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały wymagały stwierdzenia nieważności. Prokurator trafnie zarzuca zaskarżonej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej w § 4 ust. 1 Regulaminu. Prawodawca gminny określił tu, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i przy jej granicy, przy czym obowiązki te powinny być realizowane w taki sposób, aby nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Zapis powyższy nie realizuje obowiązku wskazania w regulaminie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ponieważ dotyczy tylko chodników, tj. wydzielonej część drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg), a nadto stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Modyfikacja polega na tym, że zakwestionowany zapis wprowadza pojęcie "wzdłuż nieruchomości przy jej granicy", w miejsce bardziej precyzyjnego określenia ustawowego "wzdłuż nieruchomości (...) bezpośrednio przy granicy nieruchomości". Prokurator trafnie zarzuca w niniejszej sprawie przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, który stanowi, że: Określa się rodzaje i minimalną pojemność pojemników, worków przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych: kosze uliczne o pojemności od 10 do 70 l. To samo dotyczy § 7 ust. 5 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym minimalna pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów powstających na terenie nieruchomości, przy zachowaniu częstotliwości ich opróżniania, określonej w § 9, powinna wynosić: dla nieruchomości zamieszkałej - od 80 l do 120 l. Tymczasem, z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Rada Gminy w niniejszym przypadku określiła tę pojemność poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy. Stąd konieczne było stwierdzenie nieważności ww. przepisów Regulaminu w zakresie, w jakim określają maksymalną pojemność pojemników lub worków, tj. słów odpowiednio: "do 70 l" i "do 120 l". Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "do 70 l" oraz § 7 ust. 5 pkt 1 w zakresie słów "do 120 l".