II SA/Ke 18/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 24 lipca 2017 r., nr LI/364/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały.

II SA/Ke 18/21 Uzasadnienie W dniu 24 lipca 2017 r., Rada Gminy Oleśnica działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), podjęła uchwałę Nr LI/364/2017 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kazimierza Wielka. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 3 i 4 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym ("usg"), art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg"), a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez: 1. istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały zapisów określających nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych, tj. pojemników oraz worków, w sytuacji gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg Rada Gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników i worków; 2. istotne naruszenie prawa materialnego i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg i nałożenie w § 12 ust. 3 uchwały zapisu, że wyprowadzanie psa na miejscu publicznym jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, psy muszą być prowadzone na smyczy, natomiast psy uznawane za psy rasy agresywnej oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie, także w nałożonym kagańcu, zaś zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, a także poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 4 uchwały zapisu nakazującego, aby nieruchomość, na której zwierzęta domowe przebywają swobodnie była ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się ich na zewnątrz, w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do sformułowania generalnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Kazimierzy Wielkiej wniósł o umorzenie postępowania i wzajemne zniesienie kosztów postępowania sądowego. W swoim stanowisku organ uznał skargę za zasadną podnosząc, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił ją w całości, w trybie autokontroli. Wyjaśnił, że uchwałą z dnia 29 grudnia 2020 r. nr XXXVII/292/2020 Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie tej gminy. Z jej wejściem w życie utraciła moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 24 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się kiedy uchwała w pierwotnym brzmieniu już nie obowiązuje. Do chwili bowiem kiedy uchwała przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach (a); liczby osób korzystających z tych pojemników (b). Z kolei, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały wymagały stwierdzenia nieważności. Prokurator trafnie zarzuca zaskarżonej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu. Prawodawca gminny określił w pkt. 1, że pojemniki przewidziane do zbierania odpadów segregowanych na terenie gminy Kazimierza Wielka to w pkt. 1: a) worki o pojemności od 60 do 120 l, b) pojemniki o pojemności 120 l, 240 l, 1100 l, c) pojemniki typu "dzwon", o odpowiednio zastosowanej kolorystyce do danej frakcji; w pkt. 2 określił, że pojemniki przewidziane do zbierania odpadów niesegregowanych to: a) worki o pojemności od 60 do 120 l, b) kosze uliczne o pojemności od 20 l do 50 l, c) pojemniki o pojemności 120 l, 240 l, 1100 l, d) kontenery na odpady (KP 5, KP 7) o pojemności 5 do 7 m2. Tymczasem, z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Rada Miejska w niniejszym przypadku określiła tę pojemność bądź w sposób sztywny (nie określając jej jako minimalną), bądź też poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 12 ust. 3 Regulaminu, gdzie postanowiono, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, psy muszą być prowadzone na smyczy, natomiast psy uznawane za psy rasy agresywnej oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie, także w nałożonym kagańcu (pkt 1); zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (pkt 2). Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy (czy w kagańcu), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy (w kagańcu), narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), zgodnie z którą osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa w tym o randze ustawowej są zachowaniami legalnymi. Prawidłowa realizacja upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg polegałaby na wskazaniu wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, wynikających np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ponadto lokalny prawodawca w § 12 ust. 3 pkt 1 posługuje się nieprecyzyjnym pojęciem "innych psów mogących stanowić zagrożenie". Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. To samo dotyczy zezwolenia na zwolnienie psa ze smyczy, jedynie gdy jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Użyty w § 12 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały zwrot "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" jest mało precyzyjny, a tym samym niejednoznaczny, natomiast cała treść regulacji zakazuje więcej niż ustawodawca przyjął w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W przepisie tym sformułowano jedynie generalny zakaz puszczania psów bez możliwości kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna. Tym samym omawianą normę Regulaminu wypada ocenić jako przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg i naruszenie prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości, a nadto nieuprawnione zmodyfikowanie ustawowego nakazu z art. 10a ust. 3 cyt. ustawy, zobowiązującego do oznakowania psów zwalnianych z uwięzi, umożliwiających ich identyfikację. Za nieważny należało nadto także uznać § 12 ust. 4 Regulaminu. Nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie jest na uwięzi lub w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz, stanowi niewątpliwie przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Regulacja ta stanowi niezasadne powielenie materii uregulowanej w art. 10a ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3). Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Prawodawca gminny nie dość że powielił przepisy ustawowe, to jeszcze nałożył obowiązki na właścicieli (opiekunów) wszystkich zwierząt domowych, nie tylko psów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17). Również obowiązujący wszystkich właścicieli zwierząt generalny zakaz wprowadzania zwierząt do placówek handlowych, gastronomicznych lub innych obiektów wspólnego lub publicznego użytku, na tereny placów gier i zabaw dla dzieci (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych) doprowadza do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, ponieważ w sposób nieuzasadniony narusza prawo własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe. Wobec braku definicji pojęcia "obiektu wspólnego lub publicznego użytku" stosowanie omawianej normy prowadzić może do skutków nieakceptowalnych w świetle zasad konstytucyjnych. Zgodnie bowiem z powszechnym znaczeniem w pojęciu "obiektu" mieszczą się nie tylko budynki, ale także takie urządzenia jak hale sportowe, lodowiska, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej, dworce autobusowe i kolejowe. Z kolei zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulują inne akty prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 3 i 4 Regulaminu.