II SA/Łd 192/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 25 czerwca 2019 r. nr VII/56/19 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę. dc

25 czerwca 2019 r. Rada Gminy Witonia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr VII/56/19 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 1 uchwały uchwalono projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzanie ścieków, który stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały uchylono uchwałę nr VI/46/19 Rady Gminy Witonia z 14 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 3 uchwały zobowiązano Przewodniczącego Rady Gminy Witonia do przekazania projektu regulaminu do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. W § 4 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 u.s.g. i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w konsekwencji uznania, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się do nierespektowania obowiązku ogłoszenia tego aktu prawa miejscowego w stosownym publikatorze. Stosownie do § 4 uchwały weszła ona z życiem z dniem podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ administracji nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ administracji podniósł, że z porównania treści art. 19 u.z.z.w. sprzed nowelizacji oraz po nowelizacji wynika, że obecnie rada gminy przed uchwaleniem regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zobligowana jest przygotować projekt tego regulaminu i następnie przekazać go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii umożliwia podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Ustawa nie wskazuje by przygotowany przez radę gminy projekt regulaminu podlegający opiniowaniu przez organ regulacyjny miał stanowić akt prawa miejscowego, który miałby obowiązywać mieszkańców danej gminy. Zaskarżona uchwała nie stanowi przyjęcia regulaminu, ale jego projekt. Nie spełnia określonych w art. 40 u.s.g. warunków pozwalających uznać, że stanowi akt prawa miejscowego. Jeżeli regulacji podlegają wyłącznie kwestie określone w art. 18 ust. 2 u.s.g., ale nie nawiązują do żadnego z punktów art. 40 ust. 2 u.s.g., nie będą one aktem prawem miejscowego. Aby dana regulacja uznana była za akt prawa miejscowego, musi zostać wydana przez właściwy organ, we właściwej formie, być powszechnie obowiązująca (zawierać normę generalną i abstrakcyjną) na terenie działania organu, który go ustanowił i zostać ogłoszona we właściwy sposób określony w przepisach. Zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych ani abstrakcyjnych, lecz wyraża stanowisko w zakresie przyjęcia przez radę gminy wersji projektu regulaminu i upoważnienia przewodniczącego rady gminy do przekazania tego projektu do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Nazwa uchwały została podania nieprecyzyjnie, gdyż brakuje w niej słowa "projekt", które by jednoznacznie wskazywało, że jej przedmiotem jest przyjęcie projektu regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, a nie uchwalenie zaopiniowanego pozytywnie przez organ regulacyjny regulaminu. Stanowi to nieistotne naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. 7 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 18 stycznia 2021 r. doręczono organowi administracji zawiadomienie o zgłoszeniu przez prokuratora wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wraz z odpisem wniosku (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 51). Organ administracji nie ustosunkował się do tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie 7 grudnia 2020 r. skarżący prokurator wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 18 stycznia 2021 r. zawiadomiono organ administracji o złożeniu przez prokuratora tego wniosku, wobec czego 1 lutego 2021 r. (w poniedziałek) upłynął określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy. W terminie tym organ administracji nie zgłosił jednak takiego żądania. Nie odniósł się w ogóle do wniosku skarżącego prokuratora. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Wskazać także należy, że w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W obowiązującym stanie prawnym przewidziane w art. 94 ust. 2 u.s.g odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków orzeczenia sądu stwierdzającego niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem utraciło znaczenie wobec uchylenia 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest kwalifikacja zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji tego istnienie obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego stosownie do art. 42 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że uchwała podjęta przez organ gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1245/17). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, o charakterze określonego aktu prawnego przesądza podstawa prawna tego aktu i regulowana przezeń materia. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku skarżącego prokuratora, nie stanowi aktu prawa miejscowego w związku z czym nie podlegała obowiązkowi jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.). Opinia ta stanowi wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru. Zasadnie zatem w odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał na wynikający z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. obowiązek przygotowania przez radę gminy projektu regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że właściwą formą działania rady gminy w wykonaniu obowiązku określonego w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. jest uchwała (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g.n.). W nazwie zaskarżonej uchwały nie wskazano wprawdzie, że jest to projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, lecz z § 1, § 2 i § 3 wyraźnie wynika, że jej przedmiotem jest projekt, który Przewodniczący Rady Gminy Witonia zobowiązany został przekazać do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Brak wskazania w nazwie zaskarżonej uchwały, że jest to projekt należy zatem ocenić jako nieistotne uchybienie, skoro taki charakter zaskarżonej uchwały niewątpliwie wynika z pozostałych jej postanowień. Zdaniem sądu, zaskarżona uchwała stanowi akt o charakterze wewnętrznym, który został podjęty na podstawie zawartej w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. delegacji ustawowej, zaś jedynym podmiotem zobowiązanym do określonego działania, tj. przekazania projektu regulaminu do zaopiniowania organowi regulacyjnemu – jest Przewodniczący Rady Gminy Witonia. Zaskarżona uchwała może jedynie potencjalnie w przyszłości wpłynąć na ostatecznie uchwalony przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który stanowić będzie akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 3 i ust. 4 u.z.z.w.). 23 września 2020 r. Rada Gminy Witonia podjęła uchwałę nr XXV/152/20 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącą regulamin, o którym stanowią art. 19 ust. 3 i ust. 4 u.z.z.w. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 13 października 2020 r., pod poz. 5396. Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu administracji o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, stanowiącymi sądy pierwszej instancji zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadą jest, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzenia postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 p.p.s.a. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym konsekwencje finansowe niekorzystnego wyniku postępowania ponosi zatem jedynie organ. dc