II SA/Go 128/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] r. nr XVII/160/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] gmina [...] I. stwierdza nieważność § 9 pkt 5 lit. a oraz § 11 pkt 8 w zakresie zwrotu "w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz", II. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2025 r., Nr XVII/160/2025 Rada Miejska we [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej u.p.z.p.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...], gmina [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda [...], zarzucając istotne naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 10, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 200 2r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: - zapisów części tekstowej i graficznej uchwały odnoszących się bezpośrednio do terenu oznaczonego jako 39RN, - § 9 pkt 5 lit. a. - § 9 pkt 8 wraz z oznaczeniem terenów 1U i 2U na załączniku graficznym, - § 9 pkt 9 lit. d, - § 9 pkt 9 lit. i, - § 9 pkt 16 lit. c tiret pierwsze, - § 9 pkt 23 wraz z oznaczeniem terenu 1N na załączniku graficznym, - § 11 pkt 8 w zakresie zwrotu: "w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz", - na załączniku graficznym część terenu 13UT obejmującą fragment działki nr [...], - zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, -zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenu oznaczonego jako 39MN-ML, - zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 6UT, 12UT, 14UT, - zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 1 ML, 2ML, 3ML, 7UT. Zdaniem skarżącego do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu doszło w sposób, w jaki Burmistrz Miasta i Gminy [...] a następnie Rada Miejska we [...] rozpoznała niektóre uwagi złożone do projektu planu. W toku procedury planistycznej miały miejsce dwa wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu. Pierwsze, w terminie od 19 sierpnia 2024 r. do 20 września 2024 r. i drugie, w terminie od 30 grudnia 2024 r. do 31 stycznia 2025 r. W trakcie drugiego wyłożenia uwagę do projektu planu dotyczącą rozszerzenia przeznaczenia dla terenu rolnego (39RN) o usługi agroturystyczne (działki nr ew. [...], [...], [...]) złożyła E.K. Tymczasem zarówno z uzasadnienia organu wykonawczego, przedstawionego w załączonym do dokumentacji planistycznej wykazie uwag jak i z uzasadnienia organu stanowiącego, zawartego w załączonym do uchwały załączniku nr 2, zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, wynika, iż: "przeznaczenie działek pod zabudowę zagrodową niezgodne z załącznikiem graficznym studium gminy. Zgodność ze studium na podstawie zapisów w pkt 12.1". Przedstawiona przez organy gminy argumentacja świadcząca o nieuwzględnieniu uwagi nie odnosi się do jej treści (mowa o zupełnie innym przeznaczeniu niż wskazane w uwadze). Tym samym Rada Miejska we [...] ostatecznie nie rozpatrzyła przedmiotowej uwagi, co prowadzi do istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowego planu w zakresie terenu objętego uwagą. Następnie nieprawidłowość w zakresie sposobu rozpatrzenia uwagi do projektu planu stwierdzono również w przypadku uwagi złożonej przez E.W. (uwaga również złożona podczas drugiego wyłożenia) dotyczącej ustalenia dla wszystkich terenów 1-14UT dachów płaskich i minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych – 300m². Tymczasem w sporządzonym przez Burmistrza wykazie uwag, w części tabeli wskazującej na sposób rozpatrzenia uwagi przez Burmistrza podano; "uwzględniona w zakresie dachów", natomiast w części: "uwagi" zamiast przytoczyć argumentację za nieuwzględnieniem uwagi w pozostałym zakresie, przytoczono w skrócie jej przedmiot. Tym samym Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie rozpatrzył w ogóle przedmiotowej uwagi w części dotyczącej minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, co następnie podtrzymała również Rada Miejska we [...] w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag. Wyżej opisane nieprawidłowości w sposobie rozpatrzenia uwag przez organy gminy skutkują tym, iż wnoszący uwagi nie mieli możliwości zapoznania się z motywami, dla których organy gminy [...] uznały ich uwagi za nieuwzględnione. Pomimo braku bezpośredniego, ustawowego wymogu uzasadniania rozstrzygnięć w zakresie składanych uwag, organy gminy winny odnieść się chociażby w skrócony sposób do tego, z jakich przyczyn zdecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu uwag. Uzasadnienie merytoryczne rozstrzygnięcia uwagi powinno pozwolić na weryfikację, czy uwaga została poddana analizie przez organ, a samo rozstrzygnięcie jest oparte na konkluzjach wynikających z tej analizy. Ten sposób procedowania ma ścisły związek z realizacją zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (władz publicznych), w szczególności w sytuacji negatywnego rozpoznania uwagi. Zainteresowany ma bowiem prawo wiedzieć, z jakich względów jego uwaga nie została uwzględniona. Ustawodawca zapewnił możliwość czynnego udziału społeczeństwa w pracach nad uchwaleniem lub zmianą planu, co ma sprzyjać właściwemu zdiagnozowaniu potrzeb i oczekiwań mieszkańców oraz wyważeniu interesów różnych podmiotów. Temu ma służyć także jawność i przejrzystość procedur planistycznych. Z treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wynika wprost obowiązek wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. Żaden z nich nie jest nadrzędny. W orzecznictwie wskazuje się, ze interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Właściciele nieruchomości mają zatem możliwość wpływu na akty planistyczne w zasadzie na każdym etapie ich uchwalania. Ochrona własnych interesów wymaga aktywnego udziału w procedurze planowania przede wszystkim za pomocą zgłaszanych uwag. Zatem rozstrzygnięcie uwagi do projektu planu, zwłaszcza negatywne, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, a brak należytego uzasadnienia nieuwzględnienia wniosków lub uwag stanowić może przesłankę do zaskarżenia uchwały planistycznej. Wobec faktu niewłaściwego sposobu rozpatrzenia uwag do projektu uchwały, zasadnym jest żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie ustaleń dla terenu 39RN (teren oznaczony w § 9 pkt 15 i na załączniku graficznym), a także zapisów § 9 pkt 9 lit. d uchwały. Nadto z dokumentacji planistycznej wynika, iż dwie identyczne uwagi (także złożone w czasie drugiego wyłożenia projektu planu) zostały odmiennie rozpatrzone przez Burmistrza, co ostatecznie przełożyło się na brak rozpatrzenia jednej z nich przez Radę Miejską we [...]. Mianowicie sytuacja dotyczy uwag złożonych przez N.P. (20 lutego 2025 r.) i A.P. (21 lutego 2025 r.), gdzie poza wyrażeniem zadowolenia z procedowanego planu wnoszący uwagi wnieśli o zrezygnowanie z wprowadzenia w projekcie planu na stałe linii zabudowy od strony lasu i pozostawienie tych kwestii przepisom prawa budowlanego i przeciwpożarowego. Tymczasem Burmistrz w wykazie uwag najpierw nie uwzględnił uwagi złożonej przez N.P. a następnie uwzględnił uwagę A.P., przy czym w kolumnie "uwagi" zamiast wskazać argumenty za przyjęciem danego stanowiska przywołano w skrócie treść złożonych uwag. W ocenie skarżącego powyższy sposób rozpatrzenia przez organ planistyczny tej samej uwagi w odmienny sposób spowodował, iż nie została zapewniona jednolita i spójna procedura ich rozpatrywania. Dodatkowo wnoszący uwagi nie mieli możliwości zapoznania się z uzasadnieniem, z jakich przyczyn zdecydowano o takim a nie innym rozstrzygnięciu uwag. Tym samym również w ww. zakresie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia przedmiotowego planu. Zapisy planu dla terenów, dla których współwłaścicielami są Państwo P. (działki nr [...] i [...] przewidziane w planie pod teren 12UT – teren usług turystyki) zakwestionowano w dalszej części skargi w szerszym zakresie również z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu. Poza istotnym naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu, przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzenia miejscowego planu. Mianowicie, zgodnie z § 9 pkt 5 lit. a uchwały na terenach IMW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszcza się przeznaczenie całego terenu pod zabudowę usługową. Z powyższego zapisu wynika, że Rada Miejska we [...] dopuszcza sytuację, w której zabudowa usługowa będzie zabudową podstawową na całości terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Taki sposób ustalenia przeznaczenia "zamiennego" jest niedopuszczalny, gdyż powoduje, że ustalone w planie przeznaczenie podstawowe nie będzie musiało być w ogóle zrealizowane na danym terenie. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie powinno być określone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak aby na etapie realizacji planu nie rodziło ono problemów interpretacyjnych i niepotrzebnych konfliktów. Tego rodzaju zapisy pozostają w sprzeczności z istotą definicji przeznaczenia podstawowego, którego udział powinien przeważać na danym terenie. Jeśli zatem przeznaczenie to ma przeważać, to nie sposób przyjąć, że inne przeznaczenie może je zastąpić. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek ustalenia przejrzystego, niebudzącego wątpliwości przeznaczenia terenu oraz dokonania tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przeznaczenie terenów w planie musi być jednoznaczne. Przeznaczeń podstawowych może być więcej niż jedno pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy, czyli w kontekście powołanego przepisu, nie decydują o różnych zasadach zagospodarowania na danym terenie. Nadto sposób określenia tych przeznaczeń nie może prowadzić do faktycznej utraty przez znajdujące się w obrębie danego terenu nieruchomości ich podstawowych, określonych w ustaleniach szczegółowych planu, funkcji. Jeśli zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy plan określa przeznaczenie terenów, to zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić wyłącznie w trybie zmiany planu. Zgodnie z art. 27 ww. ustawy miejscowy plan zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony i przede wszystkim przez organ uprawniony do ustalenia takiego przeznaczenia. Tymczasem dopuszczenie możliwości zmiany ustalonego w planie przeznaczenia obszarów, w innym niż wymaga tego ustawa trybie powoduje, że nieokreślony podmiot w nieokreślony sposób i w nieokreślonej formie dokona zmiany przeznaczenia terenu i jego ustaleń. W ramach uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14, art. 17 i art. 20 u.p.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze. Działając w ramach posiadanych kompetencji i przepisów ustawy, gmina nie może jednak dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. Tryb sporządzania i uchwalania planu/zmiany został bowiem uregulowany w art. 17 i art. 27 powołanej ustawy. Powyższe regulacje planu w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, który w pkt 1 wskazuje, że w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci. Dodatkowo, zgodnie z pkt 4 tego załącznika dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli. Z kolei pkt 5 stanowi, że określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Przedmiotowy plan miejscowy wyznacza m. in. teren oznaczony symbolem: lU, 2U – teren usług (§ 9 pkt 8). Zastosowanie klasy teren usług dopuszcza zatem na tym terenie wszystkie przeznaczenia z poziomów 2 i 3, w tym także handel wielkopowierzchniowy. Tymczasem analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (uchwała Nr XXII/208/2020 Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] listopada 2020 r.) nie wskazuje terenów, na których mogą być realizowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (pkt 12 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, ppkt 1 wytyczne ogóle w tiret dziesiąte wprowadzono w studium zapis, iż na obszarze gminy nie przewiduje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m²). Reasumując, w przedmiotowej uchwale dla terenów usług (lU, 2U) zabrakło wprost wyłączenia usług handlu wielkopowierzchniowego, co prowadzi do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W uchwale pojawiają się także zwroty nieostre, umożliwiające zastosowanie niedopuszczalnego luzu decyzyjnego. Dotyczy to zapisów: § 9 pkt 9 lit. i, gdzie dla terenu usług turystyki dopuszczono rekreację indywidualną, przy czym nie wiadomo czy chodzi o budynki rekreacji indywidualnej, a jeśli tak, to jakie odnoszą się do nich parametry; § 9 pkt 23, gdzie wyznaczono bliżej nieokreślony teren niesklasyfikowany i ustalono dla niego konkretne parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. Z kolei sprzeczne, wzajemnie wykluczające się regulacje zawarto w § 9 pkt 16 lit. c tiret pierwsze, gdzie dla poszczególnych terenów łąk I pastwisk (RNL) dopuszczono przeznaczenie ich na łąkę o charakterze wypoczynkowym. Nadto zgodnie z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przepisy aktów winny być zredagowane tak, by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy winny być zatem sformułowane w ten sposób, aby organ stosujący prawo (wykonujący uchwałę) nie miał żadnych trudności z ustaleniem, czy w danym przypadku została spełniona hipoteza normy prawnej i jakie konsekwencje wynikają z jej dyspozycji. Przytoczone wyżej zapisy kwestionowanej uchwały nie spełniają wyżej wskazanego wymogu. Przedmiotowa uchwała nie spełnia również wynikającego z ort. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu nienaruszalności postanowień studium. Jedną z zasad sporządzenia plonu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium. W realiach niniejszej sprawy analiza tekstu planu oraz tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy [...] prowadzi do wniosku, że wbrew opisanej regule nienaruszalności postanowień studium, w kwestionowanej uchwale ustalone zostało przeznaczenie terenu odmienne od tego, które wynika ze studium. Dotyczy to następujących terenów: 1) teren 13 UT – teren usług turystyki (obejmujący fragment działki nr [...]), w studium uwarunkowań posiada oznaczenie M (teren zabudowy mieszkaniowej), gdzie usługi przewiduje się tylko jako dopuszczenie (str. 49 części opisowej studium), 2) tereny 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) w studium uwarunkowań posiadają oznaczenie R (tereny rolnicze), 3) teren 39MN-ML (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej), w studium uwarunkowań posiada oznaczenie R (tereny rolnicze), 4) teren 2U (tereny usług), w studium posiada przeznaczenie M (teren zabudowy mieszkaniowej), gdzie usługi przewiduje się tylko jako dopuszczenie (str. 49 części opisowej studium), 5) teren 12UT (teren usług turystyki) w studium uwarunkowań posiada w przeważającej części oznaczenie R (tereny rolnicze), 6) teren 14UT (teren usług turystyki ] w studium uwarunkowań posiada oznaczenie R (tereny rolnicze), 7) teren 6UT (teren usług turystyki) w studium uwarunkowań posiada oznaczenie R (tereny rolnicze) i ZL (tereny lasów i zadrzewień). Zdaniem skarżącego istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu jest również brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla poszczególnych terenów: 1ML, 2ML, 3ML, 7UT. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany by zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany – w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych. Działki wchodzące w skład terenów 1ML, 2ML, 3ML i 7UT nie realizują w sposób właściwy upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Analiza załącznika graficznego stanowiącego rysunek planu wskazuje, że do działek położonych na ww. terenach nie przylega żadna droga tworząca układ komunikacyjny. Prowadzi to tym samym do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wreszcie w § 11 pkt 8 przedmiotowej uchwały w rozdziale zatytułowanym Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym Rada Miejska dopuściła odstępstwo od warunków określonych w niniejszym paragrafie w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego powyższe kwestie nie stanowią elementu procedury scalania i podziału, o którym mowa w art. 101 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1145 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczającej teren drogi. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, istotą scalania i podziału jest doprowadzenie do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n. stosuje się zatem wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. Celem scalania i podziału nieruchomości unormowanego w art. 101-108 u.g.n. nie jest natomiast tworzenie czy rozwój sieci komunikacyjnej czy sieci infrastruktury technicznej. Kwestie te uregulowane są przez art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, zgodnie z którym miejscowy plan obligatoryjnie normuje przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny przeznaczone pod system komunikacyjny i infrastrukturę techniczną oraz zasady ich modernizacji rozbudowy i budowy określając układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wydzielanie działek pod sieci uzbrojenia terenu dotyczyć może jedynie tych terenów, które zostały przeznaczone na takie cele w planie miejscowym. Działki pod sieci uzbrojenia terenu muszą być bowiem określone w planie miejscowym, a scalenie i podział dokonywany jest właśnie na podstawie ustaleń tego planu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej §9 pkt 5 lit. a oraz § 11 pkt 8 w zakresie zwrotu: "w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz" a w pozostałej części oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż odnośnie stwierdzenia nieważności zapisów części tekstowej i graficznej uchwały odnoszących się bezpośrednio do terenu oznaczonego jako 39RN ze względu na niewłaściwy sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego wniesionych do działki nr ew. [...]. [...], [...] – zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętym Uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr XXII/208/2020 z dnia [...] listopada 2020 r. ww. działki leżą na terenie oznaczonym jako R – tereny rolnicze i takie przeznaczenie terenu zostało ujęte w planie miejscowym. Agroturystyka to usługi turystyczne (noclegi, wyżywienie, atrakcje) świadczone przez rolników w funkcjonującym gospodarstwie rolnym, stanowiące dodatkowe źródło dochodu, przy czym przepisy podatkowe (np. ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym) definiują ją przez pryzmat limitów (do 5 pokoi w budynku mieszkalnym wchodzącym w skład zabudowy zagrodowej) i charakteru usług (noclegi, domowe posiłki). Kierując się powyższym rozstrzygnięcie złożonej przez E.K. uwagi odnosiło się do przeznaczenia działek pod zabudowę zagrodową, która jest nierozerwalnie związana z agroturystyką. Jednocześnie w rozstrzygnięciu uwagi wskazano zgodność nieuwzględnienia uwagi z zapisami studium ujętych w pkt 12.1. Wobec powyższego Rada rozpatrzyła przedmiotową uwagę oraz wskazała przyczyny jej nieuwzględnienia, nie doszło zatem do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, który byłby podstawą do stwierdzenia nieważności zapisów części tekstowej i graficznej uchwały odnoszących się bezpośrednio do terenu oznaczonego jako 39RN. Organ uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 9 pkt 5 lit. a z uwagi na dopuszczenie na terenie 1MW zabudowy usługowej jako przeznaczenia "zamiennego". Odnośnie stwierdzenia nieważności § 9 pkt 8 wraz z oznaczeniem terenów 1U i 2U na załączniku graficznym ze względu na naruszenie ustaleń studium w zakresie przeznaczenia terenu 2U pod tereny usług oraz braku zapisu odnoszącego się wprost do wyłączenia możliwości realizowania na przedmiotowych terenach usług handlu wielkopowierzchniowego organ wyjaśnił, że zgodnie ze studium oba tereny 1U i 2U leżą na obszarze oznaczonym jako M – tereny zabudowy mieszkaniowej, które w Rozdziale V pkt 12.2 określa się jako "tereny zabudowy mieszkaniowej, na których zakłada się rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej), wielorodzinnej, zabudowy zagrodowej i letniskowej z możliwością realizacji drobnej wytwórczości oraz innych usług nieuciążliwych.". Ponadto w ramach ww. przeznaczenia dopuszcza się realizację wszelkich form działalności usługowej (komercyjnej i publicznej), w tym rzemiosła, agroturystyki i innych, prowadzonej zarówno przez podmioty publiczne jak i prywatne, także wolnostojące. Jednocześnie w pkt 12.1 tiret drugie studium "zgodne z ustaleniami studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych bardziej rygorystycznych (i zawężonych) regulacji niż te, które zostały określone w niniejszym dokumencie; w szczególności dotyczy to ustaleń odnoszących się do przeznaczenia terenów. Dopuszczalny jest też podział określonych w niniejszym studium funkcjonalnych jednostek terenowych na mniejsze, z bardziej szczegółowo ustalonymi funkcjami ("węższymi") oraz sposobami zagospodarowania (bardziej szczegółowymi lub bardziej rygorystycznymi)". Biorąc pod uwagę powyższe, że przeznaczenie terenu 2U pod zabudowę usługową nie narusza ustaleń studium, jest to bowiem funkcja możliwa do realizacji na terenach M, dla której zastosowano możliwość zawężenia funkcji w planie miejscowym. Wyżej wskazane przesłanki wpłynęły również na określenie przeznaczenia terenu określonego jako 1U, w odniesieniu do którego Wojewoda [...] nie wniósł o stwierdzenie jego nieważności ze względu na naruszenie ustaleń studium w zakresie przeznaczenia terenu. Zatem dwa tożsame obszary zostały odmiennie potraktowane przez Wojewodę, w wyniku czego nie została zapewniona jednolita i spójna ocena braku naruszeń ich przeznaczenia ze studium. Ponadto zgodnie z art. 14 ust 6a pkt 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów handlu wielkopowierzchniowego następuje na podstawie planu miejscowego. W zaskarżonej uchwale nie odniesiono się do możliwości lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Brak wyraźnego zakazu możliwości realizacji usług handlu wielkopowierzchniowego w planie miejscowym nie oznacza jeszcze, taka zabudowa może być realizowana. Obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² wymagają wyraźnego przeznaczenia terenu pod taką funkcję w planie, co w tym przypadku nie ma miejsca. W zakresie stwierdzenia nieważności § 9 pkt 9 lit. d ze względu na niewłaściwy sposób rozpatrzenia uwagi E.W. wniesionej do drugiego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Wojewody uwaga ta została rozpatrzona, co wprost wynika zarówno z zestawienia zawartego w "Wykazie uwag wniesionych do wyłożonego po raz drugi do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...], Gmina [...]" przygotowanym zgodnie z przepisami wykonawczymi do u.p.z.p., jak i z załącznika nr 2 do skarżonej uchwały. Odnośnie stwierdzenia nieważności § 9 pkt 9 lit. i z uwagi na nieostry zapis w zakresie dopuszczenia na terenach usług turystyki rekreacji indywidualnej organ wyjaśnił, że przez rekreację indywidualną rozumie się teren działki rekreacyjnej i związane z nią budynki rekreacji indywidualnej przeznaczone do okresowego wypoczynku i relaksu, a nie na stałe zamieszkanie. Dopuszczenie takiego przeznaczenia terenu nie narusza ustaleń studium, zgodnie z którym na terenach turystyczno-rekreacyjnych zakłada się rozwój bazy obsługującej ruch turystyczno-wypoczynkowy. Jednocześnie w § 9 pkt 9 ustalone zostały szczegółowe warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które muszą zostać spełnione w celu realizacji planowanej inwestycji na terenie usług turystyki. Zapisy te obowiązują dla każdego rodzaju zabudowy, jaka będzie realizowana na przedmiotowych terenach. W zakresie stwierdzenia nieważności § 9 pkt 16 lit. c tiret pierwsze z uwagi na sprzeczne, wzajemnie wykluczające się regulacje dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów łąk i pastwisk na łąkę o charakterze wypoczynkowym organ wyjaśnił, że ww. przeznaczenie zostało wprowadzone do planu miejscowego w wyniku uwzględnienia warunków określonych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. celem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu miejscowego. Zgodnie z ww. postanowieniem uzgodnienie planu mogło nastąpić m.in. po uwzględnieniu w projekcie planu miejscowego uwag dotyczących ograniczenia wprowadzenia zabudowy w sąsiedztwie jeziora [...] i jeziora [...], w celu zminimalizowania presji turystycznej na cenne przyrodniczo tereny (szczególnie obszar Natura 2000 Pojezierze [...],[...] Park Krajobrazowy). RDOŚ w [...] w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia przywołał zapisy obowiązujących ówcześnie planów miejscowych, gdzie dla terenu A27RZ (obecnie teren 3RNL-6RNL) wskazano m.in.: "Tereny przeznaczyć na łąkę o charakterze wypoczynkowym. Dopuszcza się lokalizacje plaży wzdłuż linii brzegowej jeziora. Przewidzieć ciąg pieszy wokół jeziora. Zakazuje się grodzenia strefy przybrzeżnej jeziora na szerokości 60 m licząc od linii brzegowej." Jednocześnie uzasadnił, że wprowadzenie na tym obszarze w projekcie planu terenów zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej nastąpiło "bez uwzględnienia opisanych powyżej uwarunkowań i ustaleń zwartych w obowiązujących dokumentach planistycznych dotyczących ochrony jeziora [...] oraz jego strefy przybrzeżnej". W związku z powyższym w celu uzyskania pozytywnego uzgodnienia do projektu planu miejscowego, zgodnie ze wskazaniem RDOŚ w [...], zostały wprowadzone zapisy ujęte w § 9 pkt 16 lit. c uchwały. Jednocześnie wprowadzenie ww. zapisów jest zgodne z Rozdziałem V pkt 12.1 tiret szóste studium, zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się utrzymanie funkcji dotychczas obowiązującego planu miejscowego na obszarach wszystkich funkcji". Odnośnie stwierdzenia nieważności § 9 pkt 23 wraz z oznaczeniem terenu 1N na załączniku graficznym z uwagi na nieostre zwroty, tj. wyznaczenie bliżej nieokreślonego terenu niesklasyfikowanego i ustalenia dla niego konkretnych parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu wyjaśniam, że teren ujęty jako 1N stanowi użytek lasu, na którym zlokalizowana jest leśniczówka z funkcją mieszkalną i powiązane z nią budynki gospodarcze. Zgodnie ze studium przedmiotowy obszar leży częściowo na terenie "M" – tereny zabudowy mieszkaniowej, częściowo na terenie "R" – tereny rolnicze i częściowo na terenie "Zl" – tereny lasów i zadrzewień. W związku z powyższym, ze względu na specyficzne uwarunkowania i brak możliwości przypisania standardowych funkcji określonych w klasach przeznaczenia terenu wynikających z Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawach wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2104), przedmiotowy teren zgodnie z ww. rozporządzeniem został ujęty jako teren niesklasyfikowany i równocześnie określono dla niego warunki kształtowania zabudowy. Organ uznał za zasadne o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 8 w zakresie zwrotu: "w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz" z uwagi fakt, iż powyższe kwestie nie stanowią elementu procedury scalania i podziału. Odnośnie stwierdzenia nieważności na załączniku graficznym części terenu 13UT obejmującego fragment działki nr [...] z uwagi na naruszenie ustaleń studium organ wyjaśnił, że przeznaczenie części działki nr [...] pod teren usług turystyki nastąpiło na podstawie Rozdziału V pkt 12.1 tiret szóste studium, zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się utrzymanie funkcji dotychczas obowiązującego planu miejscowego na obszarach wszystkich funkcji". Dla działki [...] przed planem uchwalonym skarżoną uchwałą obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "A" w obrębie wsi [...] przyjęty uchwałą nr XLI/488/02 z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 75, poz. 1004), zgodnie z którym część ww. działki obecnie przeznaczonej pod teren usług turystyki (13UT) była również przeznaczona pod tereny usług turystycznych (A 18 UT). Określone w skarżonej uchwale przeznaczenie działki [...] nie narusza ustaleń studium. W zakresie stwierdzenia nieważności zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN z uwagi na naruszenie ustaleń studium organ wyjaśnił, że dla ww. terenów zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym przeznaczenie ww. obszarów pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nastąpiło na podstawie Rozdziału V pkt 12.1 tiret siódme studium, zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się wprowadzenie funkcji zgodnie z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz inwestycji celu publicznego na obszarach wszystkich funkcji". Ponadto część z tych terenów została już zabudowana i zagospodarowana zgodnie z wydanymi decyzjami, zatem zastosowanie znalazł również pkt 12.1 tiret piąte studium, zgodnie z którym "dopuszcza się, uznając za zgodne z ustaleniami studium, przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy lub sposobu wykorzystania terenu, także na terenach, na których studium przewiduje ich zmianę". Wobec powyższego zgodność ze studium nie została naruszona. W zakresie stwierdzenia nieważności zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenu oznaczonego jako 39MN-ML z uwagi na naruszenie ustaleń studium organ wyjaśnił, że dla działek wchodzących w skład ww. terenu zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy letniskowej. W związku z powyższym przeznaczenie ww. obszaru pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (MN-ML) nastąpiło na podstawie Rozdziału V pkt 12.1 tiret siódme studium, zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się wprowadzenie funkcji zgodnie z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz inwestycji celu publicznego na obszarach wszystkich funkcji". Ponadto część z tych terenów została już zabudowana i zagospodarowana zgodnie z wydanymi decyzjami, zatem zastosowanie znalazł również pkt 12.1 tiret piąte studium, zgodnie z którym "dopuszcza się, uznając za zgodne z ustaleniami studium, przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy lub sposobu wykorzystania terenu, także na terenach, na których studium przewiduje ich zmianę". Wobec powyższego zgodność ze studium nie została naruszona. Wyżej wskazane przesłanki wpłynęły również na określenie przeznaczenia terenu określonego jako 30MN-ML, w odniesieniu do którego Wojewoda [...] nie wniósł o stwierdzenie jego nieważności. Zatem dwa tożsame obszary zostały odmiennie potraktowane przez Wojewodę [...], w wyniku czego nie została zapewniona jednolita i spójna ocena zgodności Ich przeznaczenia ze studium. Odnośnie stwierdzenia nieważności zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 6UT, 12UT, 14UT z uwagi na naruszenie ustaleń studium w zakresie przeznaczenia ww. terenów pod usługi turystyki organ wyjaśnił, że przeznaczenie tych terenów zostało ustalone w oparciu o zapis Rozdziału V pkt 12.1 tiret szóste studium, zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się utrzymanie funkcji dotychczas obowiązującego planu miejscowego na obszarach wszystkich funkcji". Dla ww. terenów przed planem uchwalonym skarżoną uchwałą obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "E" w obrębie wsi [...] przyjęty uchwałą Rady Miejskiej we [...] nr XVIII/208/04 z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 43, poz. 774), zgodnie z którym obecne tereny 6UT, 12UT i 14UT przeznaczone były pod obszary łąk i pastwisk możliwe do zagospodarowania pozarolniczego, wody otwarte nie służące wyłącznie rolnictwu, tereny usług turystycznych. Wobec powyższego ustalenia studium nie zostały w skarżonym planie naruszone. W zakresie stwierdzenia nieważności zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 1ML, 2ML, 3ML, 7UT z uwagi na brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej tj. do działek położonych na ww. terenach nie przylega żadna droga tworząca układ komunikacyjny organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej może być realizowany w poprzez bezpośredni dostęp do drogi, dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ponadto: a) teren IML położony jest na działce nr [...], która posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] stanowiącą gminną drogę wewnętrzną; b) dla terenu 2ML dostęp odbywa się zarówno bezpośrednio – dz. [...], jak i pośrednio poprzez działki leżące przy drodze publicznej (dz. nr [...]): dz.[...] poprzez działkę [...] stanowiącą własność tych samych osób fizycznych, dz. [...] jest w posiadaniu właścicieli działki [...], a dz. [...] jest w posiadaniu właściciela działki [...] i [...]; c) teren 3ML obejmuje część działek nr [...] i [...], które posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działki sąsiednie stanowiące własność tych samych właścicieli; d) teren 7UT jest położony na obszarze działek, które posiadają dostęp do drogi oznaczonej w planie jako 3KDD. Biorąc pod uwagę powyższe, działki bądź części działek leżące na terenach oznaczonych jako 1ML, 2ML, 3ML i 7UT posiadają dostęp do dróg publicznych. W przypadku zamiaru podziału działek w celu wyodrębnienia ww. przeznaczeń i wydzielenia działek budowlanych warunkiem ich podziału będzie spełnienie warunku wynikającego z art. 93 ust. 3 u.g.n., tj. zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchwała podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ‒ o czym stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym niewątpliwie należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza art. 91 u.s.g., w tym ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Jeśli chodzi o naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego, ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. wyszczególnił istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie rozłączne kategorie wad uchwały organu gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawa nie definiuje pojęcia "istotnego naruszenia prawa" ani nie typizuje wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie do "istotnych" naruszeń prawa w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się: naruszenie przez organ podejmujący uchwałę czy zarządzenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, przepisów o właściwości, podstawy prawnej ich podejmowania, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Chodzi tu o wadę kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, ale która może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości ale również jego wykładni (por. m.in. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST nr 4/1997, str. 23). Za uzasadniony należało uznać zarzut sformułowany w odniesieniu do § 9 pkt 5 lit. a zaskarżonego planu miejscowego jako naruszający w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego zapisu kwestionowanej uchwały na obszarze objętym planem miejscowym obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla której dopuszcza się przeznaczenie całego terenu pod zabudowę usługową. Tymczasem jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu (por. m.in. wyroki NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1334/12, 15 września 2016 r., II OSK 2987/14, a także z 3 grudnia 2019 r., II OSK 2648/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny okazał się także zarzut sformułowany w odniesieniu do § 11 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w zakresie zwrotu "w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz". W myśl § 11 scalenie i podział nieruchomości dopuszcza się z zastrzeżeniem zachowania przewidzianych warunków, przy czym jak stanowi pkt 8 – dopuszcza się odstępstwo od warunków określonych w niniejszym paragrafie w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz w przypadku wydzielenia działki na powiększenie działki sąsiedniej lub regulacji granic pomiędzy działkami sąsiednimi. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Podziału działek dokonuje się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Z kolei w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości zawierają określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych: a) szerokości frontów działek oraz ich powierzchni, b) kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi. Istotą scalania i podziału jest doprowadzenie do możliwości realizacji zapisów planu jak i do powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, pozwalającej na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n., stosuje się zatem wówczas, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. W wyniku procedury scalania i podziału nieruchomości nie jest bowiem dopuszczalne kształtowanie układu komunikacyjnego obszaru objętego planem. Celem scalania i podziału nieruchomości unormowanego w art. 101 – 108 u.g.n. nie jest tworzenie czy rozwój sieci komunikacyjnej. Kwestie te uregulowane są przez art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 wspomnianego rozporządzenia. Wydzielanie działek pod dojścia, dojazdy i drogi oraz sieci uzbrojenia terenu dotyczyć może jedynie tych terenów, które zostały przeznaczone na takie cele w planie miejscowym. Dojścia, dojazdy i drogi oraz działki pod sieci uzbrojenia terenu muszą być bowiem określone w planie miejscowym, a scalenie i podział dokonywany jest właśnie na podstawie ustaleń tego planu (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 kwietnia 2023 r., II SA/Go 124/23). Tymczasem celem scalania i podziału nieruchomości unormowanego w przywołanych przepisach u.g.n. nie jest tworzenie czy rozwój sieci komunikacyjnej czy sieci infrastruktury technicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 października 2025 r., II SA/Go 359/25). Kwestie uregulowane w § 11 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w zakresie zwrotu objętego skargą, nie stanowią zatem elementu procedury scalania i podziału, o których mowa w art. 101-108 u.g.n. Zarzut skargi odnośnie § 11 pkt 8 należało zatem uznać za uzasadniony. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 pkt 5 lit. a oraz § 11 pkt 8 w zakresie zwrotu "w przypadku wydzielenia działek dla potrzeb lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej oraz", o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Pozostałe zarzuty skargi okazały się w ocenie Sądu niezasadne. Jeśli chodzi o kwestię rozpoznania w toku procedury planistycznej złożonych do projektu planu uwag, o których mowa w skardze, w myśl art. 17 pkt 9-14 u.p.z.p., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, (art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.) wójt, burmistrz, prezydent miasta: pkt 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; pkt 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; pkt 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; pkt 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; pkt 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy następuje po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W odniesieniu do powyższej regulacji w orzecznictwie wskazuje się, iż art. 17 pkt 14 u.p.z.p. nie zawierał wymogu uzasadnienia przez organ wykonawczy gminy rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag. Obowiązkiem organu wykonawczego było dołączenie do projektu planu listy nieuwzględnionych uwag (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1935/22). Nadto przepisy u.p.z.p. nie zobowiązywały, by organ sporządzający projekt planu, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych uwag sporządził uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przepis art. 17 pkt 14 u.p.z.p. zobowiązywał wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., II OSK 3302/17). Nie było przy tym przeszkód do wydania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy. Rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu nie wymagają uzasadnienia, jednak organ jest zobowiązany do zachowania wniesionych uwag dla celów dokumentacji procesu planistycznego (wyrok WSA w Białymstoku z 7 października 2010 r., II SA/Bk 293/10). W rozpatrywanej sprawie z akt planistycznych wynika, że uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone przez Burmistrza rozpatrzone i przedstawione w formie tabeli, w której wskazano, że uwagi osób wymienionych w skardze Wojewody nie zostały uwzględnione. Następnie uwagi te zostały przedstawione Radzie, która również ich nie uwzględniła. Zatem procedura planistyczna nie została naruszona w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych w tym zakresie w skardze zapisów planu miejscowego. Nadto, jeśli chodzi o podniesiony w skardze zarzut nierozpatrzenia uwagi zgłoszonej w odniesieniu do terenu 39RN (działki nr [...], [...], [...]), należy podzielić stanowisko organu, iż z treści ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 843) istotnie można wysnuć wniosek, że usługi hotelarskie polegające na wynajmie pokoi gościnnych i domków turystycznych (w tym wydawanie posiłków) mogą się wiązać z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 23 ust. 1a w zw. z Lp. 4 załącznika Nr 3, cz. XII do tej ustawy). Jeśli chodzi o zarzut sformułowany wobec § 9 pkt 9 lit. i, z uwagi na nieostry zapis w zakresie dopuszczenia na terenach usług turystyki rekreacji indywidualnej wskazać należy, iż zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – uchwała Nr XXII/208/2020 Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] listopada 2020 r. – na terenach turystyczno-rekreacyjnych (str. 50 studium) zakłada się rozwój bazy obsługującej ruch turystyczno-wypoczynkowy. Jednocześnie w § 9 pkt 9 ustalone zostały szczegółowe warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na terenie usług turystyki. Należy się zgodzić z organem, iż zapisy te obowiązują dla każdego rodzaju zabudowy, jaka będzie realizowana na tych terenach. Jeśli chodzi o zarzut sformułowany wobec § 9 pkt 16 lit. c tiret pierwsze planu, z uwagi na sprzeczne, wykluczające się regulacje dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów łąk i pastwisk na łąkę o charakterze wypoczynkowym organ wyjaśnił, że takie przeznaczenie zostało wprowadzone do planu miejscowego w wyniku uwzględnienia warunków określonych w Postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. celem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu miejscowego. Zgodnie z ww. postanowieniem uzgodnienie planu mogło nastąpić m.in. po uwzględnieniu w projekcie planu miejscowego uwag dotyczących ograniczenia wprowadzenia zabudowy w sąsiedztwie jeziora [...] i jeziora [...], celem zminimalizowania presji turystycznej na cenne przyrodniczo tereny (szczególnie obszar Natura 2000 Pojezierze [...],[...] Park Krajobrazowy). RDOŚ w [...] w uzasadnieniu postanowienia przywołał zapisy obowiązujących ówcześnie planów miejscowych, gdzie dla terenu A 27 RZ (obecnie teren 3RNL-6RNL) wskazano m.in.: "Tereny przeznaczyć na łąkę o charakterze wypoczynkowym. Dopuszcza się lokalizacje plaży wzdłuż linii brzegowej jeziora. Przewidzieć ciąg pieszy wokół jeziora. Zakazuje się grodzenia strefy przybrzeżnej jeziora na szerokości 60 m licząc od linii brzegowej." Jednocześnie wskazał, że wprowadzenie na tym obszarze w projekcie planu terenów zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej nastąpiło "bez uwzględnienia opisanych powyżej uwarunkowań i ustaleń zwartych w obowiązujących dokumentach planistycznych dotyczących ochrony jeziora [...] oraz jego strefy przybrzeżnej". W związku z powyższym w celu uzyskania pozytywnego uzgodnienia do projektu planu miejscowego, zgodnie ze wskazaniem RDOŚ zostały wprowadzone zapisy ujęte w § 9 pkt 16 lit. c uchwały. Jednocześnie wprowadzenie tych zapisów jest zgodne z Rozdziałem V pkt 12.1 tiret szóste studium, zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się utrzymanie funkcji dotychczas obowiązującego planu miejscowego na obszarach wszystkich funkcji". Wobec powyższego, z uwagi na treść art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje m.in. o opinie o projekcie planu miejscowego do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli odstąpiono od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a także art. 17 pkt 9 u.p.z.p., w myśl którego organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z:uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień, jak również treść Rozdziału V pkt 12.1 tiret szóste studium (str. 48) w ocenie Sądu nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności § 9 pkt 16 lit. c tiret pierwsze kwestionowanego planu. Odnośnie sformułowanego w skardze zarzutu co do załącznika graficznego części terenu 13UT obejmującego fragment działki nr [...] z uwagi na naruszenie ustaleń studium wskazać należy, iż jak wynika z Rozdziału V pkt 12.1 tiret szóste studium (str. 48), "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się utrzymanie funkcji dotychczas obowiązującego planu miejscowego na obszarach wszystkich funkcji". Jak wyjaśnił organ, dla działki [...] przed planem uchwalonym skarżoną uchwałą obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "A" w obrębie wsi [...]przyjęty uchwałą nr XLI/488/02 z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 75, poz. 1004), zgodnie z którym część ww. działki obecnie przeznaczonej pod teren usług turystyki (13UT) była również przeznaczona pod tereny usług turystycznych (A 18 UT). Wobec powyższego określone w skarżonej uchwale przeznaczenie działki [...] nie narusza ustaleń studium. Podobnie co do zarzutów sformułowanych w odniesieniu do części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 6UT, 12UT, 14UT z uwagi na naruszenie ustaleń studium w zakresie przeznaczenia tych terenów pod usługi turystyki organ wyjaśnił, iż przeznaczenie tych terenów zostało ustalone w oparciu o zapis Rozdziału V pkt 12.1 tiret szóste studium. Dla terenów tych przed planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "E" w obrębie wsi [...] przyjęty uchwałą Rady Miejskiej we [...] nr XVIII/208/04 z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 43, poz. 774), zgodnie z którym obecne tereny 6UT, 12UT i 14UT położone były w jednostce E 14 RZ/Wo/UT przeznaczonej pod obszary łąk i pastwisk możliwe do zagospodarowania pozarolniczego, wody otwarte nie służące wyłącznie rolnictwu, tereny usług turystycznych. Ustalenia studium nie zostały zatem powyższymi zapisami planu naruszone. Jeśli chodzi o zawarte w skardze zarzuty odnośnie zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się bezpośrednio do terenów oznaczonych jako: 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN z uwagi na naruszenie ustaleń studium – jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – dla terenów tych zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenie ww. obszarów pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nastąpiło na podstawie Rozdziału V pkt 12.1 tiret siódme studium (str. 48), zgodnie z którym "przy sporządzaniu planów miejscowych dopuszcza się wprowadzenie funkcji zgodnie z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz inwestycji celu publicznego na obszarach wszystkich funkcji". Nadto część z tych terenów została już zabudowana i zagospodarowana zgodnie z wydanymi decyzjami, zatem zastosowanie znalazł również pkt 12.1 tiret piąte studium, zgodnie z którym "dopuszcza się, uznając za zgodne z ustaleniami studium, przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i zabudowy lub sposobu wykorzystania terenu, także na terenach, na których studium przewiduje ich zmianę". Z powyższego wynika, iż zgodność zapisów planu miejscowego ze studium nie została naruszona. Podobnie rzecz się ma z terenem oznaczonym jako 39MN-ML co do którego organ wyjaśnił, iż dla działek wchodzących w skład tego terenu zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy letniskowej. Przeznaczenie tego obszaru pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (MN-ML) nastąpiło na podstawie Rozdziału V pkt 12.1 tiret siódme studium. Część z tych terenów została już zabudowana i zagospodarowana zgodnie z wydanymi decyzjami, w wyniku czego zastosowanie znalazł również pkt 12.1 tiret piąte studium. W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów niezgodności zapisów kwestionowanego planu ze studium wskazać nadto należy, iż o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (por. m.in. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 1015/21). Odnosząc się do zarzutu sformułowanego wobec § 9 pkt 8 uchwały (1U, 2U – teren usług) wskazać należy, iż jeśli chodzi o poruszoną w skardze kwestię lokalizacji na terenach oznaczonych symbolem "U" usług handlu wielkopowierzchniowego, Wojewoda oparł swoje stanowisko na przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404), a ściślej na jego unormowaniach § 9 ust. 1 oraz cz. I (Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego – tabela) i pkt 5 w cz. II (Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych) załącznika nr 1. W myśl § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Z kolei zgodnie z pkt 5 w cz. II tego załącznika określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Z tabeli tej zaś wynika, że w wymienionej na poziomie 1 klasie przeznaczenia terenu o symbolu "U" (teren usług), na poziomie 2 zawiera się m.in. "teren usług handlu wielkopowierzchniowego" ("UW"). Zdaniem Wojewody, skoro w zaskarżonym planie miejscowym dopuszczono przeznaczenie terenu obejmujące m.in. usługi "U" (tereny produkcji przemysłowej lub składów i magazynów lub usług) – bez wyraźnego wykluczenia "podklasy UW" (teren usług handlu wielkopowierzchniowego), to tym samym dopuszczono lokalizowanie na terenie objętym planem obiektów handlu wielkopowierzchniowego, bez dochowania wymogów opisanych w skardze. W ocenie Sądu takie rozumowanie nie jest uprawnione. Rację ma wprawdzie Wojewoda wskazując, że jeśli zamiarem Rady było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to w pełni prawidłowo sporządzony plan miejscowy powinien był zawierać wyraźne klauzule wykluczające podklasę przeznaczenia terenu "UW". Jednakże brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie jest zdaniem Sądu uchybieniem istotnym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu § 9 pkt 8 uchwały. Interpretacji i oceny ustaleń planistycznych przez pryzmat cytowanych unormowań rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od regulacji ustawowych poświęconych lokalizowaniu obiektów handlu wielkopowierzchniowego. I tak m.in. art. 15 ust. 2a u.p.z.p. w myśl którego plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 maja 2025 r., IV SA/Po 345/25). W dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego ([...] czerwca 2025 r.) nie obowiązywały już przepisy art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a, tj. obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²) oraz art. 10 ust. 3a u.p.z.p. (w świetle którego dopuszczalność lokalizowania w/w obiektów została uwarunkowana określeniem w studium obszarów, na których obiekty te mogą być sytuowane), przepisy te obowiązywały natomiast w dacie rozpoczęcia procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego ([...] lutego 2022 r.). Jednakże w związku z faktem, że Gmina [...] w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie miała uchwalonego planu ogólnego, do oceny legalności zaskarżonej uchwały zgodnie z treścią art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co do zasady stosować należy przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie. Analiza przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p. – przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu nieprzewidzenia w studium możliwości lokalizowania na obszarze objętym planem obiektów handlu wielkopowierzchniowego – prowadzi do wniosku, że brak w planie ustaleń przewidzianych w w/w przepisach świadczy nie o istotnej wadliwości ("brakach") planu miejscowego, lecz o niedopuszczeniu w tym planie możliwości lokalizowania w/w obiektów na terenie oznaczonym symbolem "U". Przywołane wcześniej unormowania rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nie stanowią w ocenie Sądu dostatecznej podstawy do odmiennej wykładni zaskarżonej uchwały (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 września 2025 r., II SA/Go 351/25). Sąd nie dostrzegł również podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 pkt 23 zaskarżonej uchwały z uwagi na zarzucane naruszenie § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę teren ujęty jako 1N stanowi użytek lasu, na którym zlokalizowana jest leśniczówka z funkcją mieszkalną i powiązane z nią budynki gospodarcze. Zgodnie ze studium przedmiotowy obszar leży częściowo na terenie "M" – tereny zabudowy mieszkaniowej, częściowo na terenie "R" – tereny rolnicze i częściowo na terenie "Zl" – tereny lasów i zadrzewień. W związku z tym, ze względu na specyficzne uwarunkowania i brak możliwości przypisania standardowych funkcji określonych w klasach przeznaczenia terenu wynikających z Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawach wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren został ujęty jako teren niesklasyfikowany i równocześnie określono dla niego warunki kształtowania zabudowy. W ocenie Sądu argumentacja ta w sposób dostateczny wskazuje na szczególne uwarunkowania związane z tym terenem oraz świadczy o tym, iż pozostawienie tego zapisu w obrocie, z uwagi na jego jednostkowy charakter, nie godzi w obiektywny porządek prawny i nie skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Jeśli chodzi o zarzuty sformułowane wobec zapisów części tekstowej i graficznej planu odnoszących się do terenów 1ML, 2ML, 3ML, 7UT z uwagi na brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w myśl art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej może być realizowany w przez bezpośredni dostęp do drogi, dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wyjaśnił organ, teren 1ML położony jest na działce nr [...], która posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] stanowiącą gminną drogę wewnętrzną. Dla terenu 2ML dostęp odbywa się zarówno bezpośrednio – działka [...], jak i pośrednio poprzez działki leżące przy drodze publicznej (dz. nr [...]): dz. [...] poprzez działkę [...] stanowiącą własność tych samych osób fizycznych, dz. [...] jest w posiadaniu właścicieli działki [...], a dz. [...] jest w posiadaniu właściciela działki [...] i [...]. Teren 3ML obejmuje część działek nr [...] i [...], które posiadają pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działki sąsiednie stanowiące własność tych samych właścicieli; d) teren 7UT jest położony na obszarze działek, które posiadają dostęp do drogi oznaczonej w planie jako 3KDD. W świetle powyższego Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż działki bądź części działek leżące na terenach oznaczonych jako 1ML, 2ML, 3ML oraz 7UT posiadają dostęp do dróg publicznych. W przypadku zamiaru podziału działek w celu wyodrębnienia ww. przeznaczeń i wydzielenia działek budowlanych warunkiem ich podziału będzie spełnienie warunku wynikającego z art. 93 ust. 3 u.g.n., tzn. zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w omówionym powyżej zakresie.