II SA/Gl 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 października 2025 r. nr SKO.4103.210.2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. A.I. wystąpił do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb [...] położone w C. przy ulicy [...]. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z wniosku wynika, że inwestor planuje realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego o szerokości elewacji frontowej w przedziale 12,5-14m, podpiwniczonego o sumie powierzchni kondygnacji podziemnych 600-800 m2, o czterech kondygnacjach nadziemnych o sumie powierzchni 1300-1400 m2, wysokości 12,5-13,5m z dachem płaskim, dwu- lub wielospadowym o kącie nachylenia połaci do 40°. Inwestor planuje rozbiórkę istniejącej zabudowy. Obsługa komunikacyjna planowana jest istniejącym zjazdem z ul. [...]. W trakcie postępowania inwestor zmienił wysokość planowanej zabudowy na 10 m. W sprawie została przeprowadzona analiza urbanistyczna. Ustalono, że wnioskowana zabudowa nie spełnia warunku, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem "wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich". W przypadku wnioskowanej inwestycji zabudowa sąsiadująca z działką przewidywaną do zainwestowania wynosi 8 i 4 metry. Zatem wnioskowana wysokość znacząco przekracza te wielkości, Podkreślono, że, że Inwestor ma pełną świadomość parametrów które może uzyskać, ponieważ posiada już decyzję nr [...] z dnia 17 stycznia 2025 r ustalającą warunki zabudowy dla jednej z działek wchodzącej w skład obecnego terenu inwestycji dla zabudowy wielorodzinnej. Inwestor odwołał się od ww. decyzji do Samorządowego kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 25 lutego 2025r utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Duża niezgodność wyników analizy z wnioskiem inwestora występuje również w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nieruchomości sąsiednie posiadają średni udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ok. 49%, podczas gdy planowana wielkość powierzchni biologicznie czynnej to 32,5-36,5%. W konsekwencji decyzją z dnia 5 września 2025 r. nr [...] odmówiono wnioskowanych warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił Prezydentowi Miasta C. naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wskutek powyższego bezzasadną odmowę zezwolenia na realizację inwestycji; - art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepełną, pobieżną i błędną analizę m.in. funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez bezzasadną odmowę wyznaczenia intensywności zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy, na poziomie wnioskowanym przez odwołującego, który wynika z analizy, o której mowa w art. 6 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez bezzasadną odmowę wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie wnioskowanym przez odwołującego, który wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez bezzasadną odmowę wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, na poziomie wnioskowanym przez odwołującego, który wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez bezzasadną odmowę wyznaczenia wysokości zabudowy, na poziomie wnioskowanym przez odwołującego, który wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez bezzasadną odmowę ustalenia geometrii dachu w sposób wnioskowany przez odwołującego, który wynika z analizy, o której mowa w art. 51 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez bezzasadną odmowę ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z wnioskiem odwołującego, która występuje w obszarze analizowanym i błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne odwołującego nie spełnia warunków określonych w tym przepisie w sytuacji gdy prawidłowa ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na spełnienie przez odwołującego wszystkich warunków obligujących organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z pominięciem argumentów i słusznego interesu Odwołującego oraz nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy; Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni akceptując jego ustalenia i wywiedzione z nich skutki prawne. Podkreśliło, że zgodnie z przepisem § 7 rozporządzenia, wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej na przylegających działkach sąsiednich - ust. 1. Prawodawca dopuścił również możliwość ustalenia innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 3) przy czym zastosowanie tego rozwiązania może nastąpić wyjątkowo i wymaga szczegółowego uzasadnienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium zauważyło, że działką sąsiednią położoną przy tej samej ulicy tj. ul. [...] jest zabudowana nieruchomościami posiadającymi dwa numery porządkowe [...] i [...] na której znajdują się dwa budynki mieszkalne, jeden o wysokości 8 m i drugi o wysokości 4 m a więc średnia wysokość zabudowy wynosi 6 m. Kolejny budynek przy ul. [...] pod nr [...] posiada 8 m wysokości. Średnia wysokość tych budynków wynosi 6,6m gdy tymczasem inwestor wnioskuje o wysokość 10 m. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, najwyższe budynki znajdują się po przeciwnej stronie ulicy [...] w tym także budynki przy ul. [...] [...] i [...]. W konsekwencji na wskazanym terenie wykształciła się zabudowa dwóch kwartałów urbanistycznych: jedna o dominującej funkcji zabudowy wielorodzinnej z usługami i - wysokością budynków w przedziale 13 -16 m i druga o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej w której planowana jest budowa przedmiotowego obiektu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania podniósł argumentację tożsamą z wcześniej wskazaną w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. uzupełniając ją o zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi odniesiono się do wszystkich parametrów nowej zabudowy konkludując, że planowane przedsięwzięcie je spełnia. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 z dnia z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2026 r. poz. 538 – dalej "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jednocześnie zgodnie z ust. 5a tego artykułu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Szczegóły reguluje rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). W rozstrzyganej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną. W ocenie Sądu została ona przeprowadzona prawidłowo. Co istotne, również skarżący nie kwestionuje ani sposobu jej przeprowadzenia ani też wyników. Na początku konieczne jest wyjaśnienie pewnej kwestii. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia § 4-9 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. Jest to zupełne nieporozumienie. Organy nie stwierdziły braku zgodności zamierzenia z warunkami określonymi w § 4 - 6 oraz § 8 - 9 rozporządzenia. Ów brak zgodności dotyczy jedynie § 7 tego aktu. I tylko w tym zakresie, wskazując że jest to jedyna kwestia sporna, Sąd dokona zatem kontroli zaskarżonej decyzji co do prawidłowości ustalenia dopuszczalnej wysokości planowanego budynku w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia "wysokość zabudowy ustala się na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich". Wyjątek od tej reguły przewiduje ust. 3 tego paragrafu, w świetle którego "dopuszcza się ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy". Biorąc pod uwagę treść § 7 ust. 1 rozporządzenia planowanie przedsięwzięcie bez wątpienia nie spełnia kryteriów "dobrego sąsiedztwa". Na działkach przyległych do działki przeznaczonej do zainwestowania wynoszą odpowiednio 4 m, 8, m i 8 m. Średnia wynosi 6,6 m czyli znacznie mniej niż wnioskowane 10 m. Pozostaje wreszcie dokonanie oceny, czy w sprawie może znaleźć odstępstwo przewidziane w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Jak ustalono najwyższe budynki znajdują się po przeciwnej stronie ulicy [...] w tym także budynki przy ul. [...] [...] i [...]. W konsekwencji na wskazanym terenie wykształciła się zabudowa dwóch kwartałów urbanistycznych: jedna o dominującej funkcji zabudowy wielorodzinnej z usługami i - wysokością budynków w przedziale 13 -16 m i druga o dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej w której planowana jest budowa przedmiotowego obiektu. I ta okoliczność wskazuje, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie może znaleźć odstępstwo co do wysokości frontowej. Wprowadzenie wnioskowanej zabudowy jako dominanty bez wątpienia zakłóciłoby ład przestrzenny. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie do końca zrozumiałe są zarzuty skargi o charakterze procesowym. Nie wykazano tam naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji przeprowadziły w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zebrały wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia. Również uzasadnienia podjętych decyzji są spójne i logiczne. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.