II SA/Gl 7/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2026 r. sprawy ze skargi O.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 listopada 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1206/2025/17524 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 28 października 2025 r nr [...]

Prezydent Miasta J. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 28 października 2025 roku, nr [...], działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208 ze zm. – dalej: u.ś.r.), art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej: k.p.a.) i in., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm. – dalej: u.p.o.u.), orzekając wobec O. C. (dalej: strona, skarżący), odmówił mu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że strona nie spełnia przesłanek z ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie zamieszkuje na terenie kraju z dziećmi, a art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. stanowi, że jest to warunek przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w okresie legalnego pobytu na terenie kraju. Niezadowolona z tego rozstrzygnięta strona złożyła odwołanie podnosząc, iż fakt, że nie zamieszkuje na terenie Polski wraz z dziećmi nie powinien być przeszkodą do przyznania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności. Swoje stanowisko poparła orzecznictwem NSA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 27 listopada 2025 roku, Nr SKO.PSŚ/41.5/1206/2025/17524, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż wskutek nowelizacji art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. dotychczasowe stanowisko organów uległo zmianie w zakresie ustalania prawa do świadczeń rodzinnych obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny. Wiąże się to z nowelizacja ww. przepisu obowiązującą od dnia 28 stycznia 2023 r. Rozstrzygnięcie organu I instancji było więc prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła strona, która ponowiła w niej argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny, w świetle ust. 2 tego przepisu, przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. W przedmiotowej sprawie kwestię sporną stanowi wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu adekwatnym dla prowadzonej sprawy) obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do: świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2025 r., sygnatura akt I OSK 1966/24, wyrażono pogląd, że od dnia 28 stycznia 2023 r. świadczenie rodzinne może zostać przyznane jedynie obywatelowi Ukrainy, który przebywa legalnie na terytorium RP i zamieszkuje na terytorium RP wraz z dziećmi. Wskazano, że wykładnia językowa i systemowa przywołanych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, iż ustawodawca umożliwił obywatelom Ukrainy korzystanie jedynie z tych świadczeń, które skierowane są na potrzeby dzieci. Pogląd wyrażony w powyższym wyroku nie jest jednak podzielany w najnowszym orzecznictwie, w tym również orzecznictwie NSA. Wskazuje ono, że treść art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. nie może być ustalana wyłącznie w procesie wykładni językowej i musi ona zostać uzupełniona o wyniki wykładni celowościowej oraz systemowej. Przepis ten odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Analiza katalogu świadczeń rodzinnych zawartego w art. 2 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że nie są one ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. Powoduje to, że zastosowanie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. nie zostało ograniczone wyłącznie do świadczeń skierowanych do dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, ale obejmuje świadczenia rodzinne realizowane na rzecz osób pełnoletnich (np. wyroki NSA z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 69/25, z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 67/25). Podobnie w wyroku NSA z 28 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 2201/24, wskazano, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. powinno się interpretować w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o świadczenie rodzinne na siebie, przez pełnoletniego obywatela Ukrainy, przebywającego legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma zastosowania wymóg zamieszkiwania wraz z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym ograniczenie prawa obywateli Ukrainy do świadczeń rodzinnych wyłącznie do sytuacji, kiedy przyznawane są dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi mija się z podstawowym celem ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. I to stanowisko Sąd w składzie orzekającym uznaje za swoje. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy uznać należy, że celem wprowadzenia do art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zwrotu "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" było – po pierwsze – wprowadzenie analogicznego rozwiązania normatywnego jak w pkt 2-5 ust. 1 art. 26 tej ustawy, a po drugie – ograniczenie możliwości przyznawania świadczeń rodzinnych, które są w swojej istocie skierowane do dzieci. Katalog świadczeń rodzinnych został określony w art. 2 pkt 1-5 u.ś.r. Wśród tych świadczeń znajdują się zarówno świadczenia przyznawane rodzicom i opiekunom dzieci, służące częściowemu pokryciu wydatków na ich utrzymanie, jak również przyznawane osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą. Nie można tracić z pola widzenia tego, że celem nowelizacji art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. było wyeliminowanie przypadków wyłudzania świadczeń rodzinnych przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce. Nie było jej celem natomiast wyeliminowanie pewnej kategorii beneficjentów z możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne, tj. osób występujących o świadczenia na osoby dorosłe lub w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.