II SA/Łd 98/26

Dnia 15 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2026 roku sprawy ze skargi S. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 15 grudnia 2025 r. znak KO.4111.116.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. lp

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia 15 grudnia 2025 r. nr KO.4111.116.2025 - na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a." - stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. Ż. od pisma Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 16 października 2025 r. znak: OR 0301.32.2025. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta Skierniewice decyzją z dnia 10 września 2025 r. nr MOPR.I.5110.1.3.2025.EM - na podstawie art. 13 ust. 1, art. 36 pkt 2 lit. "k" oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2025.1214), dalej jako: "u.p.s." oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku S. Ż. z dnia 27 sierpnia 2025 r., odmówił przyznania mu pomocy rzeczowej w formie odzieży. Decyzją z tej samej daty, nr MOPR.I.5102.226.7.2025.EM Prezydent Miasta Skierniewice - na podstawie art. 13 ust. 1, art. 36 pkt 2 lit. "k" oraz art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku S. Ż. z dnia 30 czerwca 2025 r., odmówił przyznania mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. W piśmie z dnia 21 września 2025 r. S. Ż. zwrócił się do Prezydenta Miasta Skierniewice o pomoc w rozwiązaniu problemu, w którym się znalazł. Autor pisma wskazał, że przebywa w zakładzie karnym, jest niezdolny do pracy, stąd nie ma możliwości podjęcia pracy, a poza zakładem nie może uzyskać pomocy, bowiem rodzice i inne bliskie mu osoby nie żyją. Prezydent Miasta Skierniewice w piśmie z dnia 16 października 2025 r. skierowanym do skarżącego opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w konkluzji, że wnioski o przyznanie pomocy finansowej i rzeczowej nie mogły zostać rozpatrzone pozytywnie, bowiem - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.p.s. - osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Odmowa udzielenia świadczeń miała formę decyzji, a zgodnie z pouczeniem przysługiwało stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Prezydent Miasta - jak stwierdził w konkluzji - nie ma możliwości pomocy w rozwiązaniu aktualnej sytuacji życiowej strony. W dniu 19 listopada 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach wpłynęło pismo S. Ż. z dnia 30 października 2025 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Prezydenta". Z treści pisma wynika, że S. Ż. zwrócił się do organu pomocy społecznej o zapomogę rzeczową i finansową, której mu nie przyznano, ponieważ przebywa w zakładzie karnym. Autor pisma wyjaśnił, że Prezydent Miasta nie chce mu pomóc, a nie ma nikogo, kto mógłby to zrobić i w związku z tym zwraca się o pomoc już nie finansową, a rzeczową (buty, odzież, bieliznę). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując treść art. 134 k.p.a. wyjaśnił, że na wstępnym etapie postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania wynikająca z przyczyn przedmiotowych związana jest w szczególności z sytuacją, w której nie ma przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie służy od aktu, który nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną lub jest pismem informacyjnym. W niniejszej sprawie - jak podkreśliło Kolegium - mamy do czynienia z przypadkiem niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 16 października 2025 r. Prezydent Miasta Skierniewice poinformował S. Ż. o sposobie załatwienia jego sprawy, wskazując w konkluzji, że od wydanych w sprawie decyzji przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach. Prezydent Miasta - jak napisał - nie ma możliwości pomocy w rozwiązaniu aktualnej sytuacji strony. Wskazując na treść art. 104 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pismo Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 16 października 2025 r. nie jest decyzją administracyjną. Ma ono wyłącznie charakter informacyjny. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w żaden sposób nie określa wiążąco konsekwencji obowiązującej normy prawa administracyjnego w indywidualnej sprawie odwołującego. Nie nakłada i nie ogranicza ono żadnych obowiązków odwołującego, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień, czy ich nie ogranicza bądź pozbawia. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, przywołane pismo organu I instancji nie jest decyzją. A ponieważ odwołanie przysługuje tylko od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.), Kolegium zobowiązane było do stwierdzenia niedopuszczalności ww. "Odwołania" S. Ż. z dnia 30 października 2025 r. od pisma, które w sensie materialnym nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze S. Ż. ponownie opisał trudną sytuację życiową i materialną, w której się znajduje przebywając w zakładzie karnym. W konkluzji skarżący wniósł o udzielenie pomocy i przychylenie się do jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rekapitulując stan sprawy wypada zauważyć, iż Prezydent Miasta Skierniewice w dniu 10 września 2025 r. wydał dwie decyzje w sprawach skarżącego, odmawiając przyznania pomocy rzeczowej w formie odzieży oraz pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Decyzje te zostały doręczone skarżącemu 17 września 2025 r. Z kolei pismem z 25 września 2025 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o pomoc w rozwiązaniu problemu, w którym się znalazł. Wskazał m.in., że przebywa w zakładzie karnym, jest niezdolny do pracy. Podkreślił, że zwracał się już o pomoc do różnych instytucji, w tym do MOPR ale tej pomocy nie otrzymał. Końcowo wnioskował aby Prezydent Miasta Skierniewice przyjrzał się jego sytuacji i udzielił pomocy w jej rozwiązaniu. Prezydent Miasta Skierniewice pismem z dnia 16 października 2025 r. udzielił odpowiedzi na ww. pismo skarżącego, wskazując m.in. na przepis art. 13 ust. 1 u.p.s. jako na przeszkodę w przyznaniu skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. Pismo to zostało doręczone skarżącemu 21 października 2025 r. W dniu 31 października 2025 r. skarżący wniósł od niego odwołanie, wskazując, że jest to "odwołanie od decyzji Prezydenta". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2025 r., stwierdziło niedopuszczalność tegoż odwołania jako wniesionego nie od decyzji administracyjnej lecz od pisma. Dokonując oceny okoliczności badanej sprawy wypada zauważyć – co umknęło organom administracji – że skarżący składając w organie pierwszej instancji pismo z 25 września 2025 r. dokonał tego w otwartym terminie do wniesienia odwołania od wydanych przez ten organ dwóch decyzji administracyjnych. Jakkolwiek okoliczności te poprzedzają zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o niedopuszczalności odwołania, ale znajdując się w granicach sprawy, o której stanowi art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wymagają oceny Sądu, co jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Analiza treści ww. pisma z 25 września 2025 r. wyraźnie wskazuje, że skarżący prosi organ pierwszej instancji o wyjaśnienie jego sprawy i udzielenie pomocy w sytuacji w jakiej się znalazł, bowiem nie może liczyć na pomoc osób bliskich. Z pisma można wyprowadzić wniosek, że jego autor jest osobą nieporadną życiowo i niewykształconą na tyle aby samodzielnie odnaleźć rozwiązanie jego sytuacji życiowej. Tak więc, jakkolwiek zwraca się kolejny raz o pomoc do konkretnego organu, który pomocy mu już odmówił w sformalizowanej formie decyzji administracyjnej, to podnosi te same argumenty, które doprowadziły ów organ do odmowy przyznania pomocy ww. decyzjami z dnia 10 września 2025 r. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji, uwzględniając chociażby treść art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., winien wyjaśnić charakter tegoż pisma i poznać treść żądania strony. W tym celu organ winien skierować do skarżącego pytanie o to, czy pismo to stanowi odwołanie od wydanych dotychczas decyzji omawiających przyznania pomocy społecznej, czy też inny wniosek w sprawie, w szczególności kolejny wniosek o przyznanie wsparcia na podstawie przepisów u.p.s. Dopiero opierając się na odpowiedzi skarżącego organ winien podjąć odpowiednie działania procesowe zgodne z wolą strony. W tym kontekście należy zauważyć, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony jako wniesienie odwołania. Strona jest jedynie obowiązana sformułować żądanie wynikające z tego "niezadowolenia", natomiast nie jest obowiązana uzasadniać swojego żądania ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie. W razie wątpliwości w tym zakresie organ ma obowiązek wezwać stronę do wyjaśnienia żądania zawartego w podaniu (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 495 i nast.). W ocenie Sądu, analiza pisma skarżącego z 25 września 2025 r. dość wyraźnie wskazuje na jego niezadowolenie z dotychczasowej odmowy przyznania pomocy. Skarżący podtrzymuje wszak żądanie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a zatem nie sposób twierdzić, że pogodził się z orzeczoną dotychczas odmową. Niezadowolenie to wynika już w sposób wyraźny z kolejnego pisma skarżącego, będącego odpowiedzią na pismo organu pierwszej instancji z dnia 16 października 2025 r. Pismo to skarżący już wyraźnie tytułuje "odwołanie od decyzji Prezydenta", podnosząc w nim te same argumenty co w dotychczasowym postępowaniu. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika aby pismo skarżącego z 25 września 2025 r. było przedmiotem analizy organów, zmierzającej do ustalenia rzeczywistego żądania skarżącego, w szczególności aby organy uwzględniły okoliczność jego złożenia w otwartym terminie do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2025 r. Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażonej w treści art. 7, rozwiniętej w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uniemożliwiło organom poznanie rzeczywistego żądania strony, a w konsekwencji niepodjęcie adekwatnych czynności w sprawie. Jak już była o tym mowa powyżej, nie można wykluczyć, że pismo skarżącego z 25 września 2025 r. było kolejnym jego wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Z tego też powodu nie można zaakceptować twierdzenia organu odwoławczego, że pismo organu pierwszej instancji będące odpowiedzią na ów wniosek nie stanowi decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zapatrywanie, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985/2/38, z glosą J.Borkowskiego, OSPiKA 1987/5–6, s. 116). Skoro zatem przepis art. 106 ust. 1 u.p.s. stanowi, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są na podstawie decyzji administracyjnych, to niezrozumiałe jest zachowanie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania skarżącemu świadczeń na podstawie ww. ustawy pismem z dnia 16 października 2025 r. Wypada zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się konsekwentnie, iż minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, z glosą J.Borkowskiego, OSPiKA 1982/9–10/169). Stąd też pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Decyzje takie są decyzjami wadliwymi, bowiem nie zawierają wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 k.p.a. (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, WKP 2026, uwagi do art. 104). Również powyższy dorobek judykatury został pominięty w zaskarżonym postanowieniu. A nie budzi wątpliwości, że pismo Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 16 października 2025 r. spełnia minimalne wymagania stawiane decyzjom administracyjnym i już tylko z tego powodu zaskarżone postanowienie bezzasadnie wskazuje na brak przedmiotu zaskarżenia skutkujący niedopuszczalnością wniesionego przez skarżącego odwołania. Konkludując należy wskazać, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 134 k.p.a., wskutek nienależytego zbadania okoliczności sprawy w zakresie treści żądania skarżącego wyrażonego w piśmie z 25 września 2025 r., a w konsekwencji także pominięcia faktu, że pismo organu pierwszej instancji z 13 października 2025 r. stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i podejmie działania mające na celu ustalenie rzeczywistej treści pisma skarżącego z dnia 25 września 2025 r., a nadto, stosownie do poczynionych w tym zakresie ustaleń, podejmie dalsze czynności w formie prawnej przewidzianej w przepisach k.p.a. i u.p.s. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie organu. ds