II SA/Gl 69/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 listopada 2022 r. nr SKO.PS/41.5/999/2022/15272/AKD w przedmiocie odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z 19 sierpnia 2022 r., ustalającą odpłatność S. C. (skarżącej) za pobyt matki – I. S. w Domu Pomocy Społecznej w R. (DPS). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Zawiadomieniem z 25 maja 2021 r. organ I instancji wszczął wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS. Została ona skierowana do DPS na podstawie decyzji z 24 lutego 2021 r. Decyzją z 23 lipca 2021 r. organ I instancji ustalił skarżącej odpłatność za pobyt matki w DPS. Jednak na skutek odwołania, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja Kolegium z 10 września 2021). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu 19 sierpnia 2022r. wydał decyzję, w której znowu ustalił skarżącej odpłatność za pobyt matki w DPS za okres począwszy od 3 marca 2021 r. do dnia opuszczenia przez matkę DPS. W decyzji w sześciu punktach podano wysokość odpłatności za poszczególne okresy (od 3 marca 2021 do 31 marca 2021 – 1 109,83 zł, od 1 kwietnia 2021 do 30 września – 2 275,24 zł miesięcznie, od 1 października 2021 do 31 grudnia 2021 – 2 351,38 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 do 28 lutego 2022 - 2 351,38 zł miesięcznie, od 1 marca 2022 do 31 marca 2022 – 2 783,71 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2022 w wysokości 2 565,41 zł miesięcznie do dnia opuszczenia DPS przez matkę skarżącej). W uzasadnieniu wskazano na ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Według tych ustaleń skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Organ ustalił także wysokość dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej. Podał, że rodzina skarżącej jest obciążona kredytem hipotecznym, konsumpcyjnym, ponadto ponosi znaczne wydatki związane z utrzymaniem domu, które znacznie ograniczają budżet rodziny, gdyż dom wymaga znacznego wkładu finansowego. Skarżąca w 2020 r. zarejestrowała jednoosobową działalność gospodarczą. Skarżąca utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę, działalności gospodarczej oraz emerytury męża. Dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa 300 % kryterium dochodowego. W innym miejscu uzasadnienia organ zaakcentował, że na postawie art. 105 u.p.s. dopuścił dokumenty, które zebrał, informacje z ZUS i zaświadczenia o dochodach. Jednocześnie zaakcentował, że organy nie są zobligowane do badania sytuacji majątkowej. Organ przedstawił również szczegółowe wyliczenia dotyczące odpłatności w odniesieniu do poszczególnych okresów objętych decyzją. Organ I instancji wyjaśnił, że w pierwszy miesiącu objętym decyzję odpłatność za pobyt marki skarżącej wyliczył proporcjonalnie w stosunku do osób zobowiązanych – dwóch córek. W następnych miesiącach tylko w stosunku do skarżącej, gdyż siostra skarżącej zmarła. Część przypadająca na zmarłą siostrę nie może przejść na jej dziecko – wnuka mieszkanki DPS, który jest osobą niepełnoletnią. Natomiast sytuacja dochodowa skarżącej pozwala jej płacić za pobyt matki w DPS, pozostawiając jej środki na pokrycie bieżących potrzeb. Organ I instancji wskazał także, że skarżąca może złożyć "wniosek o częściowe i całkowite zwolnienie". Jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła od niej odwołanie. Zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę jej możliwości finansowych i ograniczył się do zbadania dochodu. Wskazała, że jej możliwości finansowe są ograniczone ze względu na kredyt hipoteczny, konsumpcyjny, znaczne wydatki związane z utrzymaniem domu. Podniosła, że nie została zachowana zasada proporcjonalności. Znikąd też nie wynika, że organ może w sposób arbitralny dokonać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS i tylko wobec tej osoby prowadzić postępowanie. Nie zostało przeprowadzone postępowanie wobec pozostałych członków rodziny jej zmarłej siostry, a organ I instancji nie zastosował się do wskazań Kolegium dotyczących "przeprowadzenia alimentacji" u jej rodziny. Zarzuciła także, że nie jest prawdą, że nie zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS są skarżąca (jako córka) oraz S.N. (córka), która zmarła [...] r. Małżeństwo matki skarżącej zostało zaś rozwiązane przez rozwód. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że prawidłowo ustalono sytuację dochodową strony. Według Kolegium organ I instancji zasadniczo zastosował się do zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, uchylającej poprzednią decyzję tego organu i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kwoty odpłatności za poszczególne okresy uwzględniają zmienność dochodów, przy czym została ona ustalona przy uwzględnieniu 300 % kryterium dochodowego. Ponadto skoro nie została zawarta umowa określająca wysokość opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS, to organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą obowiązek odpłatności za ten pobyt. Według Kolegium postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłat. Najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Strona będzie mogła się więc ubiegać o zwolnienie od opłat. W kontekście zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W konsekwencji w sprawie nie ma znaczenia brak więzi emocjonalnej z matką. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie co do zasady w sposób prawidłowy, w sposób prawem przewidziany dokonał ustaleń. Kolegium nie stwierdziło uchybień w tym zakresie, a postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy doprowadziło do takich samych ustaleń. Kolegium nie stwierdziło występowania sprzeczności w istotnych ustaleniach organu I instancji z treścią zebranego materiału dowodowego. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy wziął pod uwagę wyłącznie dochód, a nie jej możliwości finansowe. Zakwestionowała twierdzenie organu, wedle których nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zarzuciła także, że w sprawie niesłusznie pominięta została rodzina jej zmarłej siostry. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wniosło także o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 4 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2022 r., w której skarżącej ustalono odpłatność za pobyt matki w DPS. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz.U. z 2023, poz. 390 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). W art. 60 ust. 1 tej ustawy wprowadzono generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.s.. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Dodać przy tym należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Skarżąca odmówiła bowiem zawarcia umowy. Na zlecenie organu I instancji przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Ustalono w nim, że łączny dochód rodziny skarżącej wynosi 11 700,46 zł, zaś dochód na osobę w rodzinie wynosi połowę tej kwoty tj. 5 850,23 zł (w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 września 2021 r. było to 3859,24 zł na osobę w rodzinie.). Z wywiadu aktualizacyjnego wynika zaś, że w okresie od 1 kwietnia 2022 r. kwota łącznego dochodu wynosi 8 739,82 zł, z czego na osobę w rodzinie przypada 4 365,41 zł. W oparciu o takie wysokości dochodu organ ustalił skarżącej odpłatność za poszczególne okresy wskazane w decyzji. W pierwszej kolejności skarżąca kwestionuje naliczoną opłatę z powodu pominięcia przez organy jej możliwości finansowych. Sama wysokość dochodu ustalona przez organ nie stanowi przedmiotu sporu. Organy akcentują przy tym, że wyliczając wysokość opłaty oparły się wyłącznie na wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie skarżącej. Kwota odpłatności została ograniczona z uwzględnieniem 300 % kryterium dochodowego, tak że środki pozostawione skarżącej po odliczeniu ustalonej odpłatności w odniesieniu do każdego z okresów objętych decyzją nie są mniejsze niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Tymczasem na gruncie art. 61 ust. 2d u.ś.r. obowiązkiem organów było uwzględnienie "dochodów i możliwości" skarżącej. Nie można było ograniczać się do działania wyłącznie matematycznego, mającego na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie, a w konsekwencji wyłącznie do ustalenia, czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Nie wystarczało więc, aby przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnić jedynie to, by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Tym samym nie można było poprzestać na prostym wyniku obliczeń w postaci - różnicy pomiędzy kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a kwotą odpłatności ponoszoną przez mieszkańca, i ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że wynik mieści się w ustalonej, dodatniej różnicy między dochodem na osobę w rodzinie a kwotą 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostawało bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Tych "możliwości" skarżącej organy nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie poczyniły w tym zakresie koniecznych ustaleń. Zaakcentować należy, że przepis art. 61 u.p.s. został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690). Ustępy 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej obowiązują od 4 października 2019 r. Skoro ustawodawca, dokonując przywołanej wyżej nowelizacji, nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d u.p.s., który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s., to uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d u.p.s., a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też ograniczeń wskazanych w art. 103 ust. 2 u.p.s. Nie chodzi więc jedynie o zbadanie spełnienia warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy, ale również o zbadanie możliwości strony ( zob. wyroki WSA: w Poznaniu z 11 marca 2021 r. sygn. IV SA/Po 1783/20; w Lublinie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Lu 722/20 i z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Lu 165/22; w Gliwicach z 21 października 2021 r. sygn. II SA/Gl 810/21, z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Gl 297/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1056/22, z 3 marca 2023 r. sygn. II SA/Gl 1669/22 ). W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" poczyniona zgodnie z przepisami k.p.a. Zaakcentować zarazem należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że skarżąca odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji skarżąca pismem z 6 lipca 2022 r. zwróciła się jedynie o wskazanie podstawy prawnej kolejnego wywiadu aktualizacyjnego. Zdaniem Sądu nie może to być traktowane jako kategoryczna odmowa przeprowadzenia tego wywiadu. Zwłaszcza w sytuacji, w której poprzednio na taki wywiad skarżąca się zgadzała, zaś stan faktyczny w zakresie okoliczności, których dotyczy wywiad, nie uległ zmianie. Nie zachodzi więc sytuacja, w której ustawodawca przewidział, że ustalenie odpłatności ma charakter bardziej restrykcyjny i wynika z wyliczenia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2, ustalanych w myśl ust. 2f - proporcjonalnie do ilości osób. Zgodzić się natomiast trzeba z organami, że na wynik postępowania nie mógł mieć wpływu brak u skarżącej więzi emocjonalnej z matką oraz wcześniejsze nie utrzymywanie przez matkę kontaktów ze skarżącą, jak i cała jej postawa życiowa wobec skarżącej. Jednocześnie nie można zgodzić się z pozostałymi zarzutami skargi, w zakresie wykraczającym poza omówione wcześniej zagadnie "możliwości" skarżącej. Nie zmienia to jednak negatywnej oceny przez Sąd kontrolowanego rozstrzygnięcia z powodów wcześniej przedstawionych. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie zaistniały podstawy do skorzystania z uprawnień kasartoryjnych. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane decyzja została podjęta bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska w aspekcie wskazanej podstawy materialnoprawnej, ponadto z pominięciem wywiadu środowiskowego i wniosków z niego wynikających, a także pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących sytuacji skarżącej mających znaczenie dla ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanej, ale również jej "możliwości", tj. zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem matki w domu pomocy społecznej w w/w okresie. Sąd uznał zatem za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaakcentować jednocześnie należy, że na obecnym etapie Sąd nie podaje rozstrzygnięcia, jakie zapadanie po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Wskazuje natomiast jakie dotychczas pominięte kwestie organ jest obowiązany uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. Obowiązkiem organu jest bowiem przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Kolegium o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, przy jednoczesnym brak żądania strony o skierowanie sprawy na rozprawę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu tj. organ uwzględni w odniesieniu do skarżącej wszelkie ograniczenia ustawowe, wynikające z treści art. 61 ust. 2d i 103 ust. 2 u.p.s., zwróci się do skarżącej celem umożliwienia jej przedłożenia dokumentów, wskazania okoliczności bądź wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla oceny wskazanych przesłanek, uwzględni dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację przedłożoną przez skarżącą, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.