II SA/Gl 618/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO I 427/21/2022 w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., nr [...], Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 264 w zw. z art. 262 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.) ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako dz. 1 z nieruchomościami oznaczonymi jako dz. 2, 3, dz. 4, położonymi w obrębie ewidencyjnym B., na kwotę 6.990 złotych oraz zobowiązał do uiszczenia kosztów określonych w punkcie 1: - B. F. - właściciel dz. 1, w wysokości 3.495 złotych; - W. W. - właściciel dz. 2, 3, w wysokości 1.893,12 złotych; - A. T. - właściciel dz. 4, w wysokości 1.601,88 złotych. W uzasadnieniu podano m. in., że Wójt Gminy zlecił wykonanie prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem ww. nieruchomości za cenę 6.990 zł. Zapytanie ofertowe obejmowało całość prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Organ nie wymagał od oferentów wyszczególnienia, jakie są koszty wykonania poszczególnych czynności, etapów prac, ani jakie koszty ponosi geodeta w związku z wykonaniem zlecenia. Uzyskano jednak wyjaśnienie co do obliczenia kosztów w terminie późniejszym. Organ ocenił pozytywnie wykonanie czynności przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodność sporządzonych dokumentów z przepisami. W ocenie organu uzależnienie podziału kosztów postępowania w zależności od zachowania stron może naruszać zasadę równego ich traktowania. O tym, że granice były sporne, świadczyć może fakt samego złożenia wniosku o rozgraniczenie, jak również – po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu – żądanie pełnomocnika A. T., przekazania sprawy sądowi. Koszty wyliczono w zależności od ilości punktów granicznych. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył m. in. M. T., jako pełnomocnik A. T. Zarzucono m. in. wyznaczenie geodety postanowieniem zmieniającym wcześniejsze postanowienie, co w sposób oczywisty narusza art. 126 k.p.a.; wskazano na błędy popełnione przez geodetę w toku postępowania; zarzucono, że przyjęta przez Wójta metoda podziału kosztów jest niewłaściwa oraz wskazano na niewykonanie przez Wójta zaleceń SKO z postanowienia z dnia 22 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO), postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r., znak SKO I 427/21/2022, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. – dalej k.c.), stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą wspólnie. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że osoba taka posiada interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości. W ocenie Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy niewątpliwie nie naruszono prawa. Organ I instancji przedstawił matematyczny sposób wyliczenia kosztów z rozliczeniem udziału działki w kosztach. Po uzyskaniu wyjaśnień od geodety podał, jakie czynności zostały wykonane w ramach kwoty 6.990 złotych. Skargę na powyższe postanowienie SKO złożył M. T., jako pełnomocnik A. T. Wniesiono o uchylenie aktu wraz z poprzedzającym postanowieniem Wójta Gminy i orzeczenie co do istoty sprawy, a w przypadku braku możliwości uchylenie obu ww. postanowień i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, z poniższych powodów i niezgodności z przepisami: a. wyznaczenie geodety postanowieniem zmieniającym wcześniejsze postanowienie; b. przyjęta przez Wójta Gminy metoda podziału kosztów pomiędzy wnioskodawcę i uczestników postępowania była wadliwa; c. Wójt Gminy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nie wykonał wszystkich zaleceń SKO z uzasadnienia do postanowienia z dnia 22 października 2021 r. d. treść uzasadnienia postanowienia SKO z dnia 2 marca 2022 r. nie odpowiada wymogom prawnym. II. prawa procesowego, poprzez: a. nieprawidłowości w czynnościach podejmowanych przez geodetę; b. naruszenie podstawowej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; W uzasadnieniu podano m. in., że zarówno pełnomocnik, jak i strona postępowania, nie posiadają jakiejkolwiek dokumentacji rozgraniczeniowej, w tym wiedzy o liczbie wyznaczonych punktów granicznych, które są kwestionowane. Nie sposób przyjąć, że koszty postępowania należy rozdzielić w częściach równych, czy proporcjonalnie do liczby punktów granicznych. Brak jest też dokładnej analizy, jakie czynności zostały wykonane przez geodetę w ramach przedłożonej faktury. Wójt ponownie bezkrytycznie przyjął wyliczenia geodety. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W oparciu o art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), Sąd ten – odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przed organem administracji publicznej, przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne. Powyższe nie oznacza jednak, że z tezy uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale NSA dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 369/17). Orzeczenie o kosztach postępowania wydawane jest zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku. Wskazać należy, że uzasadnienie postanowienia SKO zawiera jedynie opis historyczny sprawy, przywołuje przepisy i orzecznictwo, a zawiera bardzo ogólne i zdawkowe rozważania odnoszące się do treści zażalenia. SKO, choć jest organem merytorycznym, który powinien przeprowadzić własne ustalenia, pisze na końcu uzasadnienia jedynie: "W oparciu o powyższe w ocenie Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy niewątpliwie nie naruszono prawa. Organ I instancji przedstawił matematyczny sposób wyliczenia kosztów z rozliczeniem udziału działki w kosztach. Po uzyskaniu wyjaśnień od geodety wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia jakie czynności zostały wykonane w ramach kwoty 6990.00 zł." Nie rozpoznano zatem zażalenia w sposób pełny, a w szczególności nie odniesiono się do metodologii obliczania podziału kosztów. Organ I instancji pisał bowiem m. in., że w świetle pisma wykonawcy prac geodezyjnych łącznie na opracowanie dokumentacji założono 35 godzin, przy czym godzina pracy specjalisty lub zespołu wynosiła 200 zł. Iloczyn powyższych pozycji dał firmie kwotę, za którą przedsięwzięcie miało być rentowne. "Dlatego też nie ma mowy w ofercie o krzywiźnie i długości granic w analizie kosztów, ponieważ to przewidywany poświęcony czas decyduje o kosztach, a nie liczba punktów czy załamań granicy." (s. 3 postanowienia Wójta). Zatem nie liczba punktów granicznych miała decydować o kosztach. Jednocześnie organ I instancji podzielił koszty według ilości punktów granicznych, co świadczy o tym, że zastosował inną metodologię, niż wykonawca geodezyjny. SKO nie zajęło w tej kwestii szczegółowego stanowiska. Jest to istotne, bowiem prace geodezyjne przy jednej granicy nieruchomości mogą być bardziej czasochłonne, niż przy innej. Odnosząc się do innych zarzutów skargi wskazać należy, że Sąd nie rozpoznaje tu kwestii prawidłowości działań geodety, bowiem nie taka jest jego rola. Zagadnienia merytoryczne co do prawidłowości rozgraniczenia mogą być przedmiotem odrębnych procedur. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy i orzec co do istoty, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Możliwości dowodowe sądu administracyjnego są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia. Koszty obciążające strony postepowania rozgraniczeniowego powinny być realne, należycie ustalone i uzasadnione. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.