I OSK 2840/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 262/19 w sprawie ze skargi B. M. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 262/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. M. i M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 30 lipca 2018 r. skarżący wnieśli o rozgraniczenie własnej nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w obrębie [...] z nieruchomością położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] oraz z nieruchomością położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], wskazując, że granice działek wytyczone przez geodetów wyznaczonych przez Urząd Miasta Łodzi nie pokrywają się z granicami budynków. Postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że nieruchomości wskazane we wniosku o rozgraniczenie zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 czerwca 2004 r. o podziale nieruchomości. Załącznik do tej decyzji stanowi mapa sytuacyjna do celów prawnych z projektem podziału, która została opracowana na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. Z kolei w 2009 r. miała miejsce modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trakcie której stwierdzone zostały odstępstwa w usytuowaniu budynków względem granic nieruchomości. Natomiast okoliczność, że granice wydzielonych działek gruntów nie pokrywają się obecnie ze ścianami wzniesionych na nich budynków nie stanowi podstawy do dokonania rozgraniczenia. Wskazana we wniosku rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym i prawnym nieruchomości nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Na powyższe postanowienie wnioskodawcy złożyli zażalenie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu podzielając stanowisko organu I instancji. Skargę na ww. postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., 2101 ze zm.), zwanej dalej "p.g.i.k.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę zauważył, że przedmiotem żądania wnioskodawców w niniejszej sprawie jest w istocie dostosowanie wcześniej ustalonych granic nieruchomości ujawnionych w bazie ewidencji gruntów i budynków do usytuowania istniejących budynków na tych nieruchomościach. Przedmiotem sporu jest więc w istocie kwestia ochrony prawa własności nieruchomości, a nie spór co do przebiegu granic nieruchomości, który stanowi przesłankę rozgraniczenia nieruchomości. W takim przypadku, zdaniem Sądu, tryb rozgraniczenia nieruchomości nie jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżących. Instytucja rozgraniczenia nieruchomości nie stanowi bowiem podstawy przeniesienia prawa własności nieruchomości. Strona może natomiast dochodzić swych żądań w zakresie doprowadzenia zgodności granic działki z granicami ścian budynków na niej posadowionymi w innych postępowaniach. Rozwiązanie spornej kwestii niewątpliwe stanowić może powtórny podział nieruchomości zgodnie z faktycznym posadowieniem budynków na sąsiadujących nieruchomościach, a następnie przeniesienie własności części wydzielonych nieruchomości pomiędzy poszczególnymi właścicielami, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie. Sąd wskazał przy tym, że niezgodność dotycząca usytuowania budynku względem granic nieruchomości skarżących ujawniona została w toku postępowania modernizacyjnego zakończonego w 2009 r. Uregulowania zawarte w art. 24a p.g.i.k dotyczące prowadzenia postępowania modernizacyjnego, wskazują terminy i sposoby kwestionowania przez podmioty, które wykażą się interesem prawnym, danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego bądź w operacie ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia. Poza tym, po ogłoszeniu operatu opisowo-kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Natomiast zarzuty zgłoszone po terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że w 2009 r. zakończyła się modernizacja ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], w którym znajdują się działki wskazane przez wnioskodawców we wniosku o rozgraniczenie. W toku tej modernizacji strona miała zatem możliwość zgłaszania uwag i zarzutów w zakresie położenia, granic czy powierzchni nieruchomości, czego jednak nie uczyniła. Reasumując Sąd stwierdził, że organy orzekające prawidłowo zinterpretowały treść art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. i zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Przedmiotem wniosku skarżących nie był bowiem spór co do przebiegu granic nieruchomości, lecz spór co do usytuowania budynków względem granic działek ewidencyjnych znajdujących się na nieruchomościach, która to kwestia nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. p.g.i.k. W ocenie skarżących skoro właśnie im przysługuje prawo własności tej części działki, na której posadowiony jest ich budynek mają oni również prawo wszcząć skutecznie postępowanie rozgraniczeniowe. Zaistniały stan rzeczy wyniknął bowiem z błędu geodetów dokonujących pierwotnego wytyczenia działek za co skarżący nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności. Dopiero korekta pomiarów wskazała jednoznacznie, że pierwotne wytyczenie dokonane zostało niewłaściwie. Z tych powodów niewłaściwym pozostaje stanowisko tej treści, że stan prawny nieruchomości na skutek prawidłowego wskazania granic przy pomocy najnowszych technik GPS nie uległ zmianie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto w piśmie z dnia 18 września 2019 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną jego wykładnię (dalej p.g.i k). W skardze kasacyjnej nie ma zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy nie jest tym samym kwestionowany, a istota sporu sprowadza się do natomiast do ustalenia, czy w tym stanie faktycznym i prawnym dotyczącym nieruchomości skarżących położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w obrębie [...] możliwe jest wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z nieruchomościami sąsiednimi położonymi również przy ul. [...], a oznaczonymi jako: działka nr [...] oraz jako działka nr [...]. Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności dotyczące tej sprawy. Mianowicie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 czerwca 2004 r. o podziale nieruchomości wydzielona została działka o nr [...] (droga wewnętrzna) oraz działki o nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej, podział ten został dokonany w oparciu o dane projektowe budynków. Następnie podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2009 r. stwierdzono przy wykorzystaniu współczesnych technik pomiarowych odstępstwa w usytuowaniu budynków względem granic działek (nieruchomości). Zmiany te zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie tej mamy zatem do czynienia z rozbieżnością przebiegu granic nieruchomości z posadowionymi na nich budynkami. Granice działek ujawnione są w ewidencji zgodnie z operatem technicznym nr [...] a tym samym mapą sytuacyjną do celów prawnych, która stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział. Natomiast budynki ujawnione są na podstawie odrębnego pomiaru sytuacyjnego, sporządzonego w ramach modernizacji. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący w dniu 7 sierpnia 2018 r. wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości będącej ich własnością oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi działki nr [...] i nr [...]. Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, wskazując, że niespełnione są przesłanki dotyczące wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego określone w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy p.g.i k. poprzez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, a przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładania powołanego art. 29 ust. 1 ustawy jest prawidłowa. Zgodnie z powołanym art. 29 ust. 1 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Tym samym sprawa o rozgraniczenie nieruchomości to sprawa w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy między nieruchomościami. Stąd też celem rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie przebiegu ich granic na gruncie. Określając, co jest przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego należy mieć na względzie, że granica - jako element oznaczenia nieruchomości - nie tworzy samodzielnie stanu prawnego, lecz jedynie ustala w przestrzeni pewien obszar, w którym właściciel z wyłączeniem innych osób może korzystać ze swoich uprawnień w zakresie określonym prawem. Inaczej ujmując istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami w sytuacji gdy powstał spór pomiędzy właścicielami nieruchomości co do jej przebiegu. Mając na uwadze, że wszczęcie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości następuje w formie postanowienia, organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do którego wpłynął wniosek określony przez strony jako wniosek o rozgraniczenie zobowiązany jest między innymi zbadać, czy żądanie zawarte we wniosku może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, a w przypadku ustalenia, że żądanie zawarte we wniosku nie może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenie nieruchomości w sytuacji gdy nie zachodził spór co do przebiegu granicy, a więc celem postępowania nie było ustalenie, odtworzenie spornej granicy. Natomiast składając wniosek o rozgraniczenie skarżący oczekiwali wyznaczenia nowej, nieistniejącej dotychczas granicy w miejscu, w którym dotychczas ona nie przebiegała, jednym słowem dążyli do zmiany stanu prawnego nieruchomości, poprzez dostosowanie wcześniej ustalonych granic nieruchomości ujawnionych w ewidencji gruntów do usytuowania istniejących budynków na tej nieruchomości. Stąd też prawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, iż tego celu nie można zrealizować w ramach postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, natomiast strona może dochodzić swych żądań w drodze innych postępowań. Na marginesie sprawy zauważyć należy, że rozbieżności, które powstały w ewidencji gruntów i budynków dotyczące usytuowania budynków względem granic nieruchomości dotyczą wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku decyzji podziałowej z dnia 11 czerwca 2004 r., a nie tylko nieruchomości skarżących, co wskazuje na konieczność wspólnego rozwiązania zaistniałych rozbieżności. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezasadny i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.