II SA/Gl 50/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M.C., G.W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 października 2025 r. nr WINB-WOA.7722.210.2025.AS w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 9 września 2025 r. nr [...] , działając z urzędu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiesił postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. , do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie zniesienia współwłasności, zawisłej przed Sądem Rejonowym w T. pod sygn. [...].. W ocenie organu zniesienie współwłasności stanowi tu zagadnienie wstępne. Zażalenie na to postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w G. Wskazał, zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawieszenia postępowania "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Organ nie wyjaśnił i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu postanowienia na czym ma polegać zniesienie współwłasności nieruchomości na której posadowiony został budynek co do którego może zachodzić konieczność doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym, a w konsekwencji jaki konkretny, a nie tylko hipotetyczny wpływ na postępowanie administracyjne będzie miało uwzględnienie przez sąd cywilny złożonego wniosku. Zażalenie na postanowienie z dnia 9 września 2025 r. złożyli również M.G. i A. S, współwłaściciele budynku, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W ich ocenie organ dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB z dnia 9 września 2025 r. Wskazał, że zgodnie art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ zatem w razie wystąpienia jednej z wyliczonych podstaw obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu więc w trakcie postępowania ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przyjąć więc należy, iż przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Chodzi tutaj o zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny, tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość - ale między współwłaścicielami. Co prawda nie można wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzygnięcie takie może stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniające, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny, a nie hipotetyczny, rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że złożenie przez dwoje współwłaścicieli nieruchomości wniosku o zniesienie współwłasności nieruchomości nie powinno być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż po pierwsze powyższe postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte, a po drugie w sytuacji wszczęcia ww. postępowania sądowego - jego wynik będzie kreował nowy stan faktyczny poprzez zmiany własnościowe. Natomiast jak ustalono, aktualnie współwłaścicielami ww. działek są M.C., G. W., M.G. oraz A. S. to oni powinni być adresatami decyzji wydanej przez PINB w T. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż organ I instancji powinien orzekać na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyli M. C. i G. W. . Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucili Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: 1) art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji w której to rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie zaniesienia współwłasności nieruchomości przy u. [...] w T. stanowi zagadnienie wstępne do prowadzonego postępowania przed PINB w T. , a co za tym idzie stanowi przesłankę do jego zawieszenia, 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i wydanie przez organ II instancji postanowienia w przedmiocie uchylenia skarżonego postanowienia organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest to, czy wszczęcie przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie [...] gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 3 kwietnia 2026 r. (sygn. III SA/Gl 1191/25 – za CBOSA) od pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni z przedstawionym wyżej poglądem się zgadza i przyjmuje go jako swój. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane może zapaść bez zniesienia współwłasności. W ocenie Sądu oczywiście tak. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Postępowanie niezasadnie zawieszone przez organ I stopnia może się zakończyć wydaniem odpowiedniego aktu skierowanego do właściciela (współwłaścicieli) przedmiotowego budynku. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 4/2