II SA/Gl 448/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi B. N . (N.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.234.2022.PG/DS w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 16 września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB") postanowieniem z dnia 16 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej w skrócie: "Pr.b."), nakazał inwestorom – B.N. (błąd literowy w nazwisku powinno być "B.N.", dopisek Sądu) oraz D.P. wstrzymanie robót budowlanych dotyczących dwóch balkonów, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia, przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w Z. przy ulicy [...]. Postanowienie to zostało doręczona B.N. w dniu 22 września 2022 r. Zażalenie z dnia 30 września 2022 r. na powyższe postanowienie złożyła B.N. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r., nr WINB-WOA.7722.234.2022.PG/DS, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Pr.b., po rozpoznaniu zażalenia z dnia 30 września 2022 r. (data wpływu do organu odwoławczego 14 października 2022 r.), wniesionego przez adw. A.R., reprezentującą B.N., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, bowiem zostało ono nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 30 września 2022 r., w więc po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie, tj. po dniu 29 września 2022 r. W skardze z dnia 24 lutego 2023 r. pełnomocnik B.N. zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 134 w związku z art. 124, art. 127-128, art. 129 i art. 141 k.p.a., bowiem w sprawie złożono wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu wszczętym na jej wniosek drogą mailową w dniu 6 czerwca 2023 r. i dotyczącym legalizacji rozbudowy domu, którego jest współwłaścicielką. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez siostrę E.Z. W konsekwencji, doszło do niedopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i dokonania wadliwych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, z uwagi na przedmiot skargi (art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że aby prowadzić rozważania dotyczące spełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr.b., najpierw należy ustalić, czy doręczenie postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r. było skuteczne, a jeżeli tak, to w jakiej dacie nastąpiło. W zaskarżonym postanowieniu ŚWINB ustalił, że postanowienie PINB z dnia 16 września 2022 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 22 września 2022 r., jak również uznał, że w aktach brak jest wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia (por. str. 3 uzasadnienia). Tymczasem, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że E.Z. - siostra skarżącej, odebrała postanowienie PINB z dnia 16 września 2022 r. Świadczy o tym oznaczenie daty odręcznie wpisane obok jej podpisu potwierdzającego wydanie przesyłki, a także data przy podpisie osoby wydającej przesyłkę. Nie mniej jednak nie poczyniono ustaleń, czy jest ona dorosłym domownikiem i czy podjęła się oddania pisma adresatowi (skarżącej). Bez takiego ustalenia ocena, czy spełnione zostały przesłanki prawidłowego odbioru przesyłki są przedwczesne. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych nie potwierdza tych okoliczności, jak również brak jest jakichkolwiek pełnomocnictw wskazujących, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca udzieliła ich siostrze, która odebrała korespondencję. Bezspornie w sprawie występuje również konflikt pomiędzy skarżącą i drugą siostrą, obie są adresatkami postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r. PINB nie zwrócił uwagi na to, że w zwrotnym potwierdzeniu odbioru oprócz informacji o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi zawarta jest adnotacja o tym, że z powodu niemożności doręczenia w dniu 21 września 2022 r. przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Taka sekwencja dat czynności odnotowanych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r. wskazuje, że najpierw w dniu przesyłkę awizowano, a dopiero następnego roboczego tj. w dniu 22 września 2022 r. przesyłkę wydano siostrze skarżącej, jako dorosłemu domownikowi. Uwzględniając to, że po awizowaniu przesyłki zgodnie z adnotacją zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłka miała być pozostawiona w urzędzie pocztowym, nie sposób bez dodatkowych ustaleń przyjąć, że następnego dnia roboczego po awizowaniu podjęto powtórną próbę doręczenia pod adresem wskazanym przez nadawcę (skarżącą). Skoro, przesyłkę pozostawiono w urzędzie pocztowym w dniu 21 września 2023 r., to w świetle treści adnotacji zawartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru właśnie w urzędzie pocztowym w dniu 22 września 2022 r. musiało dojść do wydania przesyłki siostrze skarżącej. Okoliczności tych jednak PINB, jako organ I instancji nie dostrzegł i w konsekwencji ich nie wyjaśnił. Tymczasem mają one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy doszło do skutecznego wobec skarżącego doręczenia postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r. Jak bowiem stanowi art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Skoro, nieobecność adresata jest okolicznością otwierającą możliwość doręczenia pisma innym osobom wskazanym w art. 43 k.p.a., to nie sposób przyjąć, aby osoby te mogły odbierać przesyłkę w innym miejscu niż pod adresem, na który przesyłka została skierowana. Wykluczyć w takiej sytuacji należy to, aby po awizowaniu przesyłki i pozostawieniu jej do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym, osoby wskazane w art. 43 k.p.a., tj. dorosły domownik, sąsiad, dozorca domu mogły ze skutkiem doręczenia odbierać przesyłkę w urzędzie pocztowym nie mając do tego odrębnego pełnomocnictwa udzielonego przez adresata przesyłki. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt. I SA/Gd 487/18 stwierdzając, że: "doręczenie domownikowi strony pisma adresowanego do strony, poza miejscem jej zamieszkania, nie może być uznane za skuteczne, o ile nie jest on jednocześnie przedstawicielem lub pełnomocnikiem strony" (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1065/17). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności doszło do istotnego uchybienia po stronie PINB oraz ŚWINB, jako organu odwoławczego. Polega ono na tym, że w następstwie błędnego ustalenia daty doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi i zaniechania ustalenia miejsca, w którym tą przesyłkę wydano, przedwcześnie przyjęto, że doszło do skutecznego doręczenia postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r. Bez jednoznacznego ustalenia, że dorosły domownik odebrał przesyłkę pod adresem, na który została ona nadana, brak jest podstaw do tego, aby w oparciu o art. 43 k.p.a. doręczenie mogło być uznane za skutecznie dokonane. W konsekwencji zaskarżone postanowienia, które nie zostało poprzedzone prawidłowymi ustaleniami w zakresie skuteczności doręczenia skarżącej postanowienia PINB z dnia 16 września 2022 r. należy uznać za przedwczesne i wadliwe. Z kolei, wskazany powyżej brak ustalenia miejsca doręczenia przesyłki w powiązaniu z błędnym ustaleniem daty doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast na mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem norm procedury administracyjnej wynikających z przywołanych powyżej przepisów k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy mając na uwadze powyższe rozważania w pierwszej kolejności ustali miejsce, w którym siostra skarżącej odebrała przesyłkę poleconą zawierającą postanowienie PINB z dnia 16 września 2022 r., tj. ustali, czy przesyłkę odebrano pod adresem, na który została skierowana, czy w urzędzie pocztowym. Jeżeli z tych ustaleń będzie wynikało, że siostra odebrała przesyłkę w placówce urzędu pocztowego, oznaczać, to będzie, że nie doszło do skutecznego jej doręczenia skarżącej w trybie art. 43 k.p.a. W konsekwencji koniecznym będzie przyjęcie, że postanowienie PINB z dnia 16 września 2022 r., wydane w dniu 22 września 2022 r. wobec braku jego prawidłowego doręczenia nie weszło dotychczas do obrotu prawnego, co wyklucza procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu, a zarazem nad zażaleniem oraz czyni postępowanie niedopuszczalnym wobec jego przedwczesności i braku przedmiotu zaskarżenia. Ewentualne wniesienie zażalenia od tego postanowienia przez skarżącą będzie dopuszczalne dopiero po jego prawidłowym doręczeniu. Dopiero to prawidłowe doręczenie i związane z tym doręczeniem wejście do obrotu prawnego, otwiera prawną możliwość zaskarżenia postanowienia w drodze zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym 480 zł., tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), oraz wpis (100, - zł.) i opłatę skarbową za udzielone pełnomocnictwo procesowe (17,- zł.). Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).