II SA/Gl 39/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 listopada 2025 r. nr NWXIV.7581.3.20.2017 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2025 r. nr NWXIV.7581.3.20.2017, Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (skarżący), uchylił decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 6 czerwca 2017 r. nr [...] o zwrocie na rzecz skarżącego nieruchomości położonej w C. (obrębie [...]), składającej się działki [...] o powierzchni 1187 m2, objętej księgą wieczystą [...] oraz o obowiązku zwrotu odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 44.550,00 zł - oraz orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Aktem notarialnym repertorium [...] z [...] r. skarżący sprzedał Skarbowi Państwa - Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. Oddziałowi w U. nieruchomość położoną w C. , oznaczoną jako działki [...] , [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 3.523 m2 za kwotę 2.443.764,00 zł. Akt zawarto w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Działki miały być przeznaczone pod budowę osiedla [...] w C. , zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta C. znak [...] . Pismem z dnia 2 marca 2016 r. Burmistrz Miasta C. zawiadomił skarżącego o zamiarze przeznaczenia do sprzedaży działki nr [...] obr. [...] o powierzchni 1179 m2, położonej w C. przy ul. [...] , wskazując jednocześnie, iż wobec braku realizacji celu wywłaszczenia istnieje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości za odpłatnością. Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego wskazanej nieruchomości oraz zobowiązał go do zwrotu odszkodowania w wysokości 44.550,00 zł, płatnej w dwóch równych ratach. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że z części wywłaszczonej nieruchomości została wydzielona między innymi przedmiotowa działka. Uznał jednoznacznie, iż objęty niniejszym postępowaniem fragment wywłaszczonej nieruchomości, nie został wykorzystany w celu realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego wydał w dniu 1 sierpnia 2017 r. decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 898/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi skarżącego, stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 1 sierpnia 2017 r. oraz decyzji Starosty z dnia 6 czerwca 2017 r. WSA wskazał, że w pierwszej kolejności należało wszechstronnie ustalić, czy w ogóle istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. W związku ze skargą kasacyjną Wojewody Śląskiego NSA wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1424/18 uchylił wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do merytorycznych rozważań, ale zaakcentował, iż nierzetelne wyjaśnienie sprawy przez organy administracyjne, czy błąd w ustaleniach faktycznych i brak analizy sprawy z uwzględnieniem takich aspektów jak realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, który jest inwestycją o złożonym kompleksowym charakterze i która zawiera nie tylko budynki mieszkalne, ale także niezbędną infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej, taką jak budowa na działce infrastruktury technicznej podziemnej i naziemnej, a także zbadanie, czy przeznaczenia nieruchomości nie zmieniono po wcześniejszym wykorzystaniu jej na cel wywłaszczenia, stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. Po ponownym rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. II SA/GI 374/20, uchylił decyzję Wojewody z dnia 1 sierpnia 2017 r. Sąd wskazał, że z protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z wizją na nieruchomości wynika, że teren ten jest utwardzony i był wyłożony kostkami betonowymi, prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla byłych [...] . Stwierdził, że na działce [...] posadowiona jest infrastruktura podziemna (tj. sieci: gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna), a według stanu z dnia wywłaszczenia grunt stanowił gospodarstwo rolne, na którym nie było wtedy uzbrojenia i utwardzenia. WSA uznał, że nie dokonano oceny, czy tak zagospodarowana nieruchomość kwalifikuje się do zwrotu oraz czy obecny jej stan mieści się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia, którego realizacja zamyka możliwość zwrotu. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z 26 listopada 2020 r., uchylił decyzję Starosty z 6 czerwca 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że usytuowana na nieruchomości, po jej nabyciu przez Skarb Państwa, infrastruktura mieści się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia, którego realizacja zamyka możliwość zwrotu. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do WSA, który, wyrokiem 26 maja 2021 r. sygn. II SA/Gl 134/21, oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2020 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 20 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 1882/21, uchylił wyrok WSA oraz zaskarżoną decyzję Wojewody. NSA stwierdził, że nie ustalono, czy znajdująca się na nieruchomości infrastruktura techniczna powstała w związku z budową osiedla [...] . NSA uznał również, że przedwcześnie przyjęto, iż utwardzenie działki [...] i wykorzystywanie jej jako ewentualnego parkingu dla obiektów targowych jest realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu brak ustaleń, kiedy obiekty powstały i czy ich realizacja była przewidywana w ramach realizacji osiedla [...] , czy też powstały one w związku z koniecznością zmiany zagospodarowania budynków przemysłowych. NSA zwrócił również uwagę, że ani WSA ani Wojewoda nie odnieśli się do kwestii złożenia wniosku o zwrot na skutek pisma Burmistrza [...] z 2 marca 2016 r. znak [...] o zamiarze sprzedaży nieruchomości. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda nakazał Staroście uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku NSA. Następnie, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że po nabyciu na działce [...] usytuowano sieci wodociągową i energetyczną oraz kanał odprowadzający. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego C. na lata 1976-1990 sieć usytuowana była w sąsiedztwie byłej [...]- w dwóch jednostkach planistycznych: [...] - teren usług sportowych i [...] - teren administracji i usług III poziomu - rezerwa pod projektowany wielofunkcyjny [...]. Plany te zmodyfikowano uchwalając nowy plan ogólny zagospodarowania C. na lata 1991-2010 (uchwała Rady Miejskiej w C. [...] z [...] r.), zgodnie z którym, w celu adaptacji zabudowań [...] przewidziano lokalizację [...]. [...] to zostało zrealizowane w 1994 r. - utworzono tzw. [...] . Na działce [...] był usytuowany parking dla [...], którego pozostałości widoczne są również obecnie. [...] nie sprawdziło się jako ośrodek handlu i po pewnym czasie pozbawione nadzoru budynki zaczęły być dewastowane. Oddanie [...] do użytku było opisywane w mediach lokalnych, co zostało przedstawione, również w formie fotograficznej, na stronach internetowych podanych przez Burmistrza [...] w piśmie z 28 maja 2025 r. Zebrany materiał jednoznacznie potwierdza powstanie [...] , którego infrastruktura była nieodłącznym elementem osiedli mieszkaniowych. Odnośnie natomiast pisma Burmistrza [...] z 2 marca 2016 r. o zamiarze sprzedaży nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. nie jest rozstrzygnięciem i nie jest wiążące dla organu rozpatrującego wniosek o zwrot nieruchomości. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wydawane jest przez właściwego starostę w formie decyzji, w postępowaniu administracyjnym z udziałem strony. Starosta nie jest związany stanowiskiem organu informującego o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w wywłaszczeniu, gdyż przesłanka zbędności byłaby w takiej sytuacji ustalana bez udziału strony i poza granicami postępowania administracyjnego. Art. 136 ust. 3 u.g.n. wprost warunkuje możliwość zwrotu przesłanką zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. i nie wyłącza jego stosowania w odniesieniu do wniosków złożonych w wyniku zawiadomienia, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej na decyzję Wojewody Śląskiego, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości nieruchomości, a tym samym nie podlega ona zwrotowi - nawet w części oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także dokonanie wadliwej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy w realiach niniejszej sprawy na przedmiotowej działce w rzeczywistości został zrealizowany cel wywłaszczenia; art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wnioskował także o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zobowiązanie organu administracji do wskazania na jakiej części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania były przeprowadzane prace, które mogły służyć realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym do wskazania części nieruchomości, na której cel ten nie został zrealizowany W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niepełny i został ostatecznie błędnie zinterpretowany. Zarzucił także niedopuszczalność wykorzystania dla ustalenia celu wywłaszczenia dokumentów powstałych po wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podkreślić na wstępie trzeba, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przypomnieć dla porządku należy, że kontrolowanym rozstrzygnięciem Wojewoda Śląski uchylił decyzję Starosty [...] o zwrocie na rzecz skarżącego przedmiotowej nieruchomości oraz o obowiązku zwrotu odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 44.550,00 zł oraz orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma fakt, iż zostało ono podjęte w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek kolejnych wyroków zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1882/21 uchylającym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 134/21 oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że istnieje możliwość modyfikacji celu wywłaszczenia. Podkreślił, że w uzasadnieniu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku z dnia 31 lipca 2020 r. II SA/Gl 374/20 wskazano, iż realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel został nie został zrealizowany, zrealizowany został innym, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. wskazano, a osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i cała z tym związana infrastruktura. Jakkolwiek budowa infrastruktury technicznej podziemnej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Przedstawiona w powyższym wyroku ocena prawna wiąże zarówno organy jak i sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. uznać należy za niezasadny. NSA nakazał Wojewodzie Śląskiemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona ponownej oceny i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, celem ustalenia czy infrastruktura znajdująca się na działce zrealizowana została w związku z budową osiedla "[...] " oraz celem ustalenia, czy utwardzenie nawierzchni spornej działki może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, to jest czy budowa [...] pozostawała w związku z realizacją osiedla. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6503/21, w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W ocenie Sądu, prowadząc ponownie postępowanie w części dotyczącej przedmiotowej działki organy zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia z dnia 20 grudnia 2024 r., jak też zrealizowały w wystarczającym stopniu wytyczne sformułowane w tym orzeczeniu. Uzupełniony materiał dowodowy daje wystarczającą podstawę do uznania za prawidłowe stanowiska o niedopuszczalności zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Przypomnieć trzeba, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. - jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powołany przepis art. 137 stanowi w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przytoczonych unormowań wynika, że o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do zasady przesądza ustalenie, czy została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto, w świetle art. 229 u.g.n., jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach. Punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest prawidłowa interpretacja tego celu. Dokonując takiej interpretacji należy mieć na względzie, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w akcie wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z daty wydawania tego aktu. W orzecznictwie podkreśla się, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Zatem oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów. W takim przypadku, określając cel wywłaszczenia, należy wziąć pod uwagę nie tylko samo orzeczenie o wywłaszczeniu, ale także poprzedzającą wywłaszczenie dokumentację, sporządzoną na potrzeby wywłaszczenia, w tym dokumentacje planistyczną (por. także wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 85/19 i z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 466/20). W sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym repertorium [...] z 28 listopada 1986 r. skarżący sprzedał Skarbowi Państwa - Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B. Oddziałowi w U. nieruchomość położoną w C. , oznaczoną jako działki [...] , [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 3.523 m2 za kwotę 2.443.764,00 zł. Akt zawarto w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Działki miały być przeznaczone pod budowę osiedla [...] w C. , zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta C. znak [...] . W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się również decyzja Naczelnika Miasta C. z dnia 11 lutego 1938 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia aktualizacji planów realizacyjnych części wschodniej i zachodniej osiedla budownictwa wielorodzinnego "[...] " w C. . Wobec powyższego słusznie, zdaniem Sądu, zarówno Wojewoda, jak i skarżący uznali, iż cel wywłaszczenia spornej działki należy utożsamiać z budową osiedla mieszkaniowego "[...] " w C. . Istotą postępowania zwrotowego jest przede wszystkim udzielenie odpowiedzi na pytanie jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości, jej identyfikacja w terenie oraz ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu (nabyciu). Następnie można dopiero dokonać kompleksowej oceny dającej odpowiedź na pytanie, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Interpretacja pojęcia cel wywłaszczenia musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące na własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i związana z nimi infrastruktura. Jakkolwiek budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Sąd zauważa, że WSA, prawomocnym wyrokiem z 31 lipca 2020 r., przesądził, że bezspornie obecny stan nieruchomości świadczy o odstąpieniu od poprzedniego sposobu jej wykorzystania. Zasadą jest, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z jego celem, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. W ocenie Sądu, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1882/21 organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że zebrany materiał jednoznacznie potwierdza powstanie [...] , którego infrastruktura była nieodłącznym elementem osiedli mieszkaniowych, a więc także budowy osiedla mieszkaniowego "[...] " w C. , a do modyfikacji celu wywłaszczenia doszło już na etapie realizacji budowy osiedla. W niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy u.g.n. Uwzględniając dorobek orzecznictwa wypracowany na gruncie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 tej ustawy, określających przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że cel wywłaszczenia może ulec modyfikacjom, które nie świadczą o braku jego realizacji, jeżeli sama istota celu wywłaszczenia (planowana funkcja wywłaszczonego terenu) zostaje zachowana. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd judykatury powołany w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ocena realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, nie może ograniczać się wyłącznie do ustalenia, czy w obrębie wywłaszczonej nieruchomości doszło do wzniesienia budynków o takim przeznaczeniu, lecz winna uwzględniać również ewentualne inne obiekty lub urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla. Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego stanowi bowiem cel o charakterze złożonym, który obejmuje realizację nie tylko budynków mieszkalnych, lecz również urządzeń i obiektów towarzyszących, niezbędnych do korzystania z zabudowy mieszkaniowej lub służących mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, takich jak: ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze. Urządzenia i obiekty tego rodzaju są bowiem integralną częścią osiedla przeznaczoną dla jego mieszkańców (por. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 158/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 928/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 247/21). W ocenie Sądu, powyższe uwagi odnosić należy także do osiedli mieszkaniowych w zabudowie wielorodzinnej, które dla realizacji funkcji mieszkaniowej również wymagają tego rodzaju infrastruktury towarzyszącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, że jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Osiedla mieszkaniowe stanowią bowiem swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniający potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można, co do zasady, wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3608/18; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 29/18). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że żądana do zwrotu działka zagospodarowana została jako element istniejącego osiedla domów wielorodzinnych, a tym samym została wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Podkreślić należy, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wojewoda – zgodnie ze wskazaniami zwartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia z dnia 31 lipca 2020 r. II SA/Gl 374/20 oraz w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1882/21 doprecyzował ustalenia co do sposobu zagospodarowania powyższej działki. Z powyższych względów jako zasadną ocenić należy odmowę zwrotu na rzecz skarżącego przedmiotowej działki. Również wyjaśnienia Wojewody, co pisma Burmistrza [...] z 2 marca 2016 r. o zamiarze sprzedaży nieruchomości wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe w świetle przepisów u.g.n. W sprawie nie doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.