II SA/Bd 868/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za zwrot nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. A. K. oraz K. K. wystąpili na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni 0,2006 ha, położonej w T., stanowiącej własność G. T.. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta T. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. [...] orzekł: 1) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2006 ha, położonej w T., w obrębie numer [...], nr kw [...] na rzecz: A. K. (5/8 części nieruchomości), A. K. (1/8 części nieruchomości), W. S. K. (1/8 nieruchomości), A. K. (1/8 części nieruchomości); 2) nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; 3) o zwrocie przez wyżej ww. wymienionych na rzecz G. T. kwoty [...]zł zwaloryzowanego odszkodowania, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości; 4) o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania; 5) o ustaleniu terminów płatności rat. Wojewoda K.-P., po rozpoznaniu odwołania G. T. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Po rozpoznaniu skargi wniesionej od ww. decyzji Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownego postępowania Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].MD: 1) uchylił punkt 3 decyzji organu I instancji (tj. ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2020 r.) i w tym zakresie orzekł o zwrocie przez A. K., A. K., W. S. K. i A. K. (dalej jako Uczestnicy) na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł, tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość gruntową, proporcjonalnie do udziałów posiadanych w nieruchomości; Wojewoda określił kwoty przypadające na poszczególne osoby; 2) uchylił punkt 4 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz wskazał wysokość rat odnośnie każdej z osób wymienionych w punkcie 1 swojej decyzji; 3) uchylił punkt 5 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminu płatności rat, które określił w pkt 2 swojej decyzji; 4) w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...].11.2021 r. w sprawie II SA/Bd 808/21 na skutek skargi wniesionej przez G. T. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. [...] V. Za zasadne Sąd uznał zarzuty Skarżącej dotyczące określenia zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi – w zakresie dotyczącym oparcia się w tym względzie przez Wojewodę na wyliczeniu obejmującym wyłącznie zwaloryzowanie wartości gruntu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że w sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 140 ust. 3 u.g.n., tj. doszło do działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które mogły mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Działania te polegały na usunięciu z nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości zabudowy oraz części składowych (nasadzeń, ogrodzenia itp.) – co było niezbędne dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Oznacza to, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda nie dysponował operatem szacunkowym, który zgodnie z prawem mógłby wykorzystać do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wyjaśnił również, że podejmowanie przez Skarb Państwa czynności w celu zapewnienia byłym właścicielom mieszkań nie wynikało z realizacji zapisu umowy sprzedaży (aktu notarialnego) określającego wartość sprzedanej nieruchomości i nakładającego na Skarb Państwa obowiązek określonego świadczenia względem sprzedających, ale z chęci jak najszybszego objęcia w posiadanie całej nabytej nieruchomości. W tej sytuacji – wbrew stanowisku Skarżącej – zbędne było prowadzenie postępowanie dowodowego w celu ustalenia ilości i rodzaju nabytych przez byłych właścicieli nieruchomości praw do mieszkań. Sąd wskazał, że przy ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe odnośnie stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia oraz w momencie jej zwrotu. Rozstrzygnięcie organu winno być oparte o aktualny, w momencie orzekania, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Określenie kwoty odszkodowania zwracanego Skarżącej organ winien dokonać zgodnie ze stanowiskiem Sądu, tj. dokonując najpierw waloryzacji całego odszkodowania określonego w akcie notarialnym z [...] czerwca 1988 r. i następnie dokonując jego ewentualnego zmniejszenia o różnicę wartości nieruchomości. W decyzji winno być także zawarte rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarżącej Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie I OSK 813/22 w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok w części, w której uchylał on pkt 4 zaskarżonej decyzji i pkt 1 oraz 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. i w tym zakresie skargę oddalił oraz w pkt 2 w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną. NSA wyjaśnił, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, ale tylko w tej części, w której zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu nieuwzględnienie w treści sentencji zaskarżonego wyroku faktu, że ta część zaskarżonej decyzji, która orzekała w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, była prawidłowa. NSA stwierdził, że skoro Sąd Wojewódzki przyjął (a wcześniej organy), że miał zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to konsekwentnie winny w tej sprawie całościowo być zastosowane przepisy zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 140 ust. 1 i 3 u.g.n. W rezultacie zatem, oceniając decyzję, w której orzeczenie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie budziło żadnych wątpliwości co jego legalności, czyli uznając, że organ prawidłowo w tym zakresie zastosował przepisy regulujące przesłanki zwrotu wywłaszczonej (art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), Sąd winien dać temu wyraz w sentencji wydawanego wyroku. Innymi słowy, jeśli Sąd Wojewódzki dostrzegał istotne uchybienia procesowe lub stwierdził obrazę prawa materialnego, ale wadliwości te dotyczyły tylko tej części decyzji, która była związana z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania, to w tego rodzaju sytuacji nie powinien uchylać w całości zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wyrok oparty na tych przepisać winien ograniczać się jedynie do tej części rozstrzygnięcia organu, która nie dotyczyła orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta T. decyzją z dnia [...] marca 2025 r. znak: [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) w związku z art. 5 ust. 4, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej u.g.n.) orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2006 ha, położoną w T., w obrębie numer [...] i o zwrocie przez Uczestników na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości; 2. rozłożeniu na 10 rocznych rat kwoty zwaloryzowanego odszkodowania; 3. ustaleniu terminów płatności rat, o których mowa w pkt. 2; 4. zgodnie z treścią art. 141 ust. 4 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.); 5. wierzytelność G. T. wraz z ewentualnymi odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającemu na ustanowieniu na przedmiotowej nieruchomości hipoteki na rzecz G. T.. Prawomocna decyzja o odszkodowaniu stanowi podstawę wpisu hipoteki w księdze wieczystej. W odwołaniu od powyższej decyzji, które wpłynęło do Wojewody K.-P. dnia [...].03.2025 r., G. T. zarzuciła naruszenie: a) art. 107 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 k.p.a. poprzez brak właściwego oznaczenia stron postępowania, na które nałożony został obowiązek zwrotu odszkodowania, niewskazanie rachunku bankowego właściwego do wpłaty odszkodowania, niewymienienie w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji wszystkich przepisów, na podstawie których organ orzekał, tj. nie powołano art. 136 ust. 3b i art. 141 u.g.n., brak wyczerpującego uzasadnienia dla przyczyn pominięcia wniosków dowodowych Skarżącej z odniesieniem się do każdego z zawnioskowanych dowodów; b) art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez to, że w toku postępowania administracyjnego organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez Gminę we wnioskach dowodowych i nie przeprowadził z urzędu dowodów w związku ze zgłaszanymi przez nią zastrzeżeniami; c) art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ przed przeprowadzeniem dowodu i bez odniesienia się do wniosku dowodowego może pominąć wniosek dowodowy strony, uznając, że ustalona już została prawda obiektywna, podczas gdy organ nie powinien uchylać się od przeprowadzania określonych dowodów, zwłaszcza wnioskowanych przez stronę, a chcąc pominąć wniosek dowodowy strony organ zobowiązany jest wykazać, że ten konkretny dowód nie pozwala na ustalenie okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie; d) art. 140 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania; e) art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni treści art. 136 ust. 3 ost. zd. i art. 140 ust. 1 u.g.n. celu tych norm prawnych i okoliczności, że wykonywanie roszczeń przez wnioskodawców zmierza do naruszenia interesu publicznego i interesu Skarżącej, wobec czego stanowi nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować odmową ich realizacji przez organ. Powołując się na wskazane powyżej uchybienia, Gmina wniosła o: - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania w prawidłowej wysokości; - sporządzenie prawidłowego operatu szacunkowego; - zwrot na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości ustalonej po dokonaniu waloryzacji całości ceny nieruchomości w kwocie, tj. [...] zł, za którą nastąpiła jej sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...].06.1988 r. i o uwzględnienie w przyjętych przez organ rozliczeniach - praw do 3 lokali mieszkalnych otrzymanych przez: Annę i K. K., M. i A. K., J. i W. K. lub oszacowanej wartości przyznanych do nich praw. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] października 2025 r. znak: [...] uchylił pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej decyzji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie I OSK 813/22 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 808/21 w części, w której uchylał on pkt 4 zaskarżonej decyzji i pkt 1 oraz 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...].AB i w tym zakresie skargę oddalił. Wobec powyższego punkty ww. decyzji Starosty dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz wskazujące, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, stały się prawomocne. Wojewoda zauważył, że skoro dowiedziono, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zwrot wywłaszczonej działki nr [...] jest zasadny i nie zachodzą przy tym żadne przesłanki, które uniemożliwiałyby orzeczenie o zwrocie w naturze wskazanej nieruchomości, koniecznym jest odniesienie się jedynie do kwestii rozliczeń związanych z przeniesieniem prawa własności zwracanej nieruchomości. Na potrzeby postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2024 r., gdzie określono wartość odtworzeniową działki nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 1988 r. (z budynkiem mieszkalnym) i cen aktualnych na kwotę [...]zł oraz wartość działki według obecnego stanu (bez budynku mieszkalnego) i cen aktualnych na kwotę [...]zł. Odnosząc się do kwestii prawidłowości możliwości oparcia się organu na obecnym operacie szacunkowym, Wojewoda zauważył, że był on nieaktualny w dniu orzekania, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda stwierdził, że na dzień wydania decyzji operat był nieaktualny, a więc m.in. z tego względu nie może być wykorzystany do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powyższe było głównym powodem przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał również, że zwrócił się do E.-O. S.A., [...] T. S.A., M. Z. K. w T. sp. z o.o., T. W. sp. z o.o. oraz Prezydenta M. T. Wydziału Architektury i Budownictwa z prośbą o wyjaśnienia, poparte dokumentami (np. mapy z przebiegiem infrastruktury), które pozwoliłyby na ustalenie, jakie nakłady poniosły poszczególne podmioty na budowę zajezdni tramwajowej na działce nr [...]. W odpowiedzi na ww. pisma ww. podmioty wyjaśniły, że nie posiadają dokumentów w przedmiotowym zakresie lub zaprzeczają, aby kiedykolwiek poniosły jakiekolwiek nakłady finansowe na budowę zajezdni tramwajowej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda wskazał, że organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego przedwcześnie, gdyż nie zebrał istotnych w sprawie dokumentów, pozwalających ustalić stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia. Ponadto, Starosta nie zwrócił się do pełnomocnika stron o wyjaśnienia dotyczące rozbieżności dotyczącej całkowitej powierzchni domu oraz ewentualne przedłożenie dokumentów (innych niż dołączone fotografie) potwierdzające fakt rozbudowania budynku. Wojewoda podkreślił, że są to informacje istotne celem prawidłowego naliczenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy, zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z [...] listopada 2021 r., dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania otrzymanej przez poprzednich właścicieli proporcjonalnie do części nieruchomości, która podlega zwrotowi. Jednakże, wątpliwość Wojewody budziła sporządzona wycena wartości nieruchomości na dzień [...] czerwca 1988 r., tj. dzień wywłaszczenia. Starosta T. w momencie zlecenia wykonania operatu szacunkowego nie posiadał istotnych dokumentów, pozwalających rzeczoznawcy ustalić opis, a następnie wartość nieruchomości i znajdujących się na niej składników w dniu wywłaszczenia. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta w pierwszej kolejności uzupełnił postępowanie dowodowe o aktualny operat szacunkowy z uwzględnieniem stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia i dnia zwrotu, a następnie dokonał dogłębnej oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Od ww. decyzji Wojewody K.-P. skargę (nazwaną sprzeciwem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła G. T., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajdował zastosowania wobec braku ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż Wojewoda, działając jako organ II instancji, był co do zasady zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy i jest uprawniony do uzupełnienia postępowania dowodowego w niezbędnym dla sprawy zakresie poprzez przekazanie organowi I instancji na podstawie tego przepisu decyzji w części, w sytuacji, gdy przepis wyraźnie określa, że powinno nastąpić to w całości, jeśli nie chodzi o rozstrzygnięcie w odrębnym przedmiocie; 2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała m.in., że argumenty przedstawione przez Wojewodę za uznaniem, że doszło do nabycia nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, nie znajdują odniesienia do dowodów zgromadzonych w tej sprawie administracyjnej, lecz wynikają z odniesienie się przez Wojewodę do innych postępowań i wydanych w nich decyzji, co w ocenie Skarżącej nie jest prawidłowe. Orzeczenie powinno się opierać na materiale zgromadzonym w danej sprawie. Ponadto, zdaniem Skarżącej, w świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej nie jest wystarczające, aby doszło do naruszenia zasad postępowania przez organ I instancji. Konieczne jest jeszcze, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i na tej podstawie dostrzegł potrzebę przeprowadzenia ponownego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z uwzględnieniem dokonanych przez Wojewodę nowych ustaleń. Zdaniem Skarżącej Wojewoda powinien sam zlecić wykonanie takiej opinii i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, ponieważ organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotowania wymaga, że przedmiotem skargi (oznaczonej przez Skarżącą jako sprzeciw) uczyniono decyzję Wojewody K.-P., który w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 808/21 oraz wyrokiem NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 813/22, decyzją z [...] października 2025 r., znak: [...] uchylił pkt 1 i pkt 2 decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2025 r. znak: [...] ustalającej zwaloryzowane odszkodowanie za zwrot nieruchomości, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy w podstawie prawnej wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] możliwych rozstrzygnięć, o których może orzec organ odwoławczy, zawierają art. 138 § 1, § 2 i § 4 k.p.a. Zgodnie z nimi: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. § 4. Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.". W cyt. przepisie zawarto enumeratywne wyliczenie decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. Należą do nich: decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji (w całości lub w części) i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.); decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.); decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.); decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.); decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji z jednoczesnym zobowiązaniem organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (art. 138 § 4 k.p.a.). [...] ten jest wyczerpujący i zamknięty (vide A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, W. 2025, art. 138). Jednak w niniejszej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił część decyzji Starosty [...] w zakresie ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania i rozłożenia jej na 10 rocznych rat, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia odnoszącego się do kwestii technicznych, tj. ustalenia terminów płatności rat, informacji o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz o zabezpieczeniu polegającemu na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości. Z treści decyzji Wojewody nie wynika zatem, że w uchylonej części orzekł co do istoty sprawy lub umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja ta nie zawiera również stwierdzenia, że sprawa w uchylonej części została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie odpowiada przepisom art. 138 § 1, 2 i 4 k.p.a. Odnosząc się do merytorycznej strony zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga, że w związku z wyrokiem NSA z [...].03.2024 r. (sygn. akt: I OSK 813/22) stała się prawomocna decyzja o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Uczestników w oznaczonych udziałach części nieruchomości. Wpływa to bezpośrednio na zakres rzeczowy niniejszego postępowania, które dotyczy konsekwencji takiego stanu rzeczy, a więc orzeczenia o zwrocie przez Uczestników na rzecz Skarżącej zwaloryzowanego odszkodowania - proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości. W okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy kwestia zwrotu na rzecz Gminy wywłaszczonej działki nie podlegała rozpoznaniu, ponieważ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako "p.p.s.a."), "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", dlatego koniecznym jest odniesienie się jedynie do kwestii rozliczeń związanych z przeniesieniem prawa własności zwracanej nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3 u.g.n.). Ust. 4 art. 156 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego - operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2024 r., gdzie określono wartość odtworzeniową działki nr [...] według stanu na dzień [...] czerwca 1988 r. (z budynkiem mieszkalnym) i cen aktualnych na kwotę [...]zł oraz wartość działki według obecnego stanu (bez budynku mieszkalnego) i cen aktualnych na kwotę [...]zł. Odnosząc się jednak do kwestii prawidłowości możliwości oparcia się organu na ww. operacie szacunkowym, należy zauważyć, że był on nieaktualny w dniu orzekania przez Wojewodę o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania. W tej sytuacji, skoro operat utracił aktualność, konieczne było również uchylenie decyzji Starosty [...], ponieważ konieczne będzie sporządzenie nowego operatu. Nie był natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący możliwości zlecenia przez organ odwoławczy przygotowania nowego operatu szacunkowego i, tak jak żądała tego Skarżąca, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Działanie takie spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Konsekwencją takiego działania byłoby bowiem pozbawienie strony, gdyby nie zgadzała się z decyzją wydaną w oparciu o nowo przygotowany operat szacunkowy, jej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. W konsekwencji konieczność opracowania nowego operatu szacunkowego co do ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania i rozliczeń z tym związanych nie pozwalała na merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co w tym przypadku stanowiłoby realizację również zasady szybkości postępowania z uwagi na oczywisty brak materiału dowodowego i konieczność jego uzupełnienia. Reasumując, stwierdzić należało, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż wskutek tego, że operat szacunkowy jest nieaktualny, nie pozwalało mu to na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich odszkodowanie zostały prawidłowo ustalone. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie rozstrzygnięcia w sprawie na jego podstawie spowodowałoby naruszenie nie tylko art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., ale także art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Z uwagi jednak na wskazane na wstępie uchybienie przepisom postępowania wobec niezgodnego z treścią art. 138 § 1, 2 i 4 k.p.a. sposobu rozstrzygnięcia w decyzji przez Wojewodę, skutkiem czego upłynął termin, w jakim było możliwe posłużenie się sporządzonym operatem szacunkowym, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta sporządzi nowy operat szacunkowy, uwzględniając wszystkie dowody zebrane w sprawie, w tym również przeprowadzone z inicjatywy Wojewody w toku postępowania odwoławczego, i na jego podstawie orzeknie o należnym G. T. odszkodowaniu stosownie do art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. Przy czym wskazać należy, o czym przesądził WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 808/21, że "(...) nie doszło także do nadużycia prawa poprzez brak orzeczenia o zwrocie na rzecz Skarżącej Gminy lokali mieszkalnych - a raczej praw do lokali mieszkalnych, nabytych przez byłych właścicieli w ramach starań o uzyskanie nowego miejsca zamieszkania. Brak bowiem podstaw aby uznać, że prawa te stanowiły część wynagrodzenia za zbytą nieruchomość". Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.s. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...]zł.