I SA/Op 362/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., Nr XXXV/376/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej tj. § 5 ust. XI pkt 12 ppkt 2 i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 11 symbolem R/38 dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność strony skarżącej, 2) dalej idącą skargę odrzuca, 3) zasądza od Gminy Grodków na rzecz skarżącej E. O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 9 kwietnia 2025 r. E. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., nr XXXV/376/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2006 r., Nr 92, poz. 2727 z późn. zm.). Skarżąca kwestionuje § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2, ust. II pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 8 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. VI pkt 12 ppkt 2, ust. VII pkt 9 ppkt 2, ust. VIII pkt 13 ppkt 2, ust. IX pkt 12 ppkt 2, ust. XI pkt 12 ppkt 2, ust. XII pkt 8 ppkt 2, ust. XIII pkt 8 ppkt 2, ust. XIV pkt 15 ppkt 2, ust. XV pkt 12 ppkt 2, ust. XVI pkt 9 ppkt 2, ust. XVII pkt 9 ppkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dla terenów objętych powyższymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Wniesienie skargi poprzedzono wystosowanym w dniu 12 lutego 2025 r. do Rady Miejskiej w Grodkowie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej kwestionowana uchwała podjęta została z naruszeniem: 1) art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez przekroczenie przez Radę Miejską przysługującego jej władztwa planistycznego, gdyż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza istotę prawa własności i to w sposób istotny, uniemożliwiając skarżącej swobodne i nieograniczone dysponowanie należnym jej gruntem, powodując obniżenie wartości tego gruntu, bez możliwości uzyskania słusznego odszkodowania, jak również ograniczenia prowadzenia działalności rolniczej na tym gruncie; 2) art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) – dalej: u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez uchwalenie planu, w którym dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w postaci "dopuszczenia prowadzenia sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi" bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a to z uwagi na to, że ww. zastrzeżenie dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, gdzie to ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha; 3) art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (tekst jedn.: Dz.U. 2002 r. Nr 101 poz. 927 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez uchwalenie planu, odnośnie projektu którego organ nie zasięgnął opinii właściwej miejscowo izby rolniczej, a to w sytuacji, gdy uchwała odnosi się do rolnictwa, zatem powinna być w trakcie procedury planistycznej przedłożona do zaopiniowana właściwej izby rolniczej; 4) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały w brzmieniu sprzecznym z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 26 września 2001 r., nr XX/222/01 w sytuacji, gdy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a Rada Miejska uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w zakresie kwestionowanego § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2, ust. II pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 8 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. VI pkt 12 ppkt 2, ust. VII pkt 9 ppkt 2, ust. VIII pkt 13 ppkt 2, ust. IX pkt 12 ppkt 2, ust. XI pkt 12 ppkt 2, ust. XII pkt 8 ppkt 2, ust. XIII pkt 8 ppkt 2, ust. XIV pkt 15 ppkt 2, ust. XV pkt 12 ppkt 2, ust. XVI pkt 9 ppkt 2, ust. XVII pkt 9 ppkt 2 oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosiła nadto o nakazanie Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. zawieszenie prowadzonego postępowania nr [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem działki ew. nr [...], obręb W., dla której w Sądzie Rejonowym w N. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Ww. nieruchomość położona jest na terenie objętym postanowieniami przyjętego kwestionowaną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania i jak wynika z ewidencji gruntów stanowi grunty rolne klasy bonitacyjnej R IIIa, RIIIb, RIVa. Natomiast zgodnie z postanowieniami kwestionowanego planu ww. działka ew. położona jest na terenie niezainwestowanym, oznaczonym na rysunku nr [...] planu (załącznik nr [...] do uchwały) symbolem R/38 o podstawowym przeznaczeniu – tereny rolnicze – uprawy polowe, z zakazem lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, przeznaczenie uzupełniające - prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi; utwardzenie dróg dojazdowych wewnętrznych (gospodarczych); zalesienie terenu po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczególnych (§ 5 ust. I pkt 3 uchwały). Dalej wskazując na rolniczy sposób użytkowania przedmiotowej działki ew. pełnomocnik strony wywodził, że przewidziany planem dopuszczalny, uzupełniający sposób jej zagospodarowania między innymi poprzez możliwość realizacji zarówno na jej terenie, jak i terenach przylegających elektrowni wiatrowych, może narazić skarżącego na niepowetowane ryzyko poniesienia szkód w uprawach, bądź też doprowadzić do konieczności wyłączenia części tej działki z uprawy. Strona wskazywała nadto na ryzyko narażenia na ponad przeciętne emisje hałasu pracujących turbin, pól elektromagnetycznych, migotania cieni i refleksów światła wywołanych przez śmigła obracających się turbin, jak również na wynikające z tego rodzaju inwestycji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi przebywających i pracujących w okolicy instalacji, w tym między innymi związane z oblodzeniem łopat elektrowni w okresie zimowym. Strona skarżąca wskazywała również na obniżenie wartości rynkowej nieruchomości, jak i obniżenia jej walorów kulturowo-turystycznych, w związku z przyjęciem kwestionowanych postanowień planu. Wskazywała nadto na potencjalne ograniczenia użytkowania swojej nieruchomości związane zarówno z etapem realizacji samej inwestycji, jak i późniejszej jej eksploatacji. Powyższe w ocenie pełnomocnika strony bezspornie świadczy o posiadanym przez skarżącą interesie prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, który należy powiązać z szerokorozumianym, przysługującym skarżącej prawem własności do ww. działki ew. [...]. Przedstawiona w powyższym zakresie argumentacja stanowi także uzasadnienie zarzutów z pkt 1 skargi. Natomiast, co do zasadności pozostałych zarzutów z pkt 2-4 skargi pełnomocnik strony wskazywał, iż z uwagi na rolny charakter gruntów objętych postanowieniami kwestionowanego planu, w tym gruntów klasy bonitacyjnej III, która występuje na części działki skarżącego o nr ew. [...], jak i prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, co do wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., który odnosić należy do całości objętego granicami planu obszaru funkcjonalno-przestrzennego, a nie jedynie prawno-geodezyjnego (poszczególnej działki/działek ew.), to brak uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu – Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, o której mowa w ww. przepisie, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, postrzegać należy zarówno jako naruszenie procedury planistycznej, jak i naruszenie zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. To zaś uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, co najmniej w zaskarżonym zakresie. Ten sam charakter naruszenia, jak i wynikający zeń skutek, w ocenie pełnomocnika skarżącej przypisać należy bezspornemu w sprawie zaniechaniu Rady Miejskiej w Grodkowie polegającym na braku wystąpienia z wnioskiem o zaopiniowanie projektu planu do właściwej miejscowo Izby Rolniczej. Natomiast, co do zarzutu braku zgodności kwestionowanych postanowień planu z obowiązującym na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków, pełnomocnik skarżącej wskazywał na odmienne przeznaczenie przedmiotowego terenu w obu aktach planistycznych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Grodkowie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosiła o odrzucenie skargi, ewentualne o jej oddalenie w całości. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej pełnomocnik organu wnosił o ograniczenie orzeczenia Sądu jedynie do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w kwestionowanej części podjęta została z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego wniosku o odrzucenie skargi pełnomocnik organu powołując się na przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wskazywał, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13 orzekł o oddaleniu skargi. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Natomiast, co od zasadności zgłoszonego żądania o oddalenie skargi pełnomocnik organu odwołując się do przysługującego gminie władztwa planistycznego, jak i jego charakteru wywodził, iż pomimo dopuszczonego prawem, niewątpliwego ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącą z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości – działki ew. [...], poprzez dopuszczenie uzupełniającego sposobu jej zagospodarowania, kwestionowanego przez stronę, skarżąca nadal może wykorzystywać przedmiotową nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to jest na cele rolnicze. Pełnomocnik organu podkreślał, iż kwestionowane skargą postanowienia planu w pełni realizują wynikającą z przepisów u.o.g.r.l. zasadę ochrony gruntów rolnych i leśnych, co potwierdza także ww. prawomocny wyrok z dnia 12 listopada 2013 r. Odnosząc się do zarzutu braku zaopiniowania projektu przez właściwą miejscowo Izbę Rolniczą pełnomocnik organu wskazywał, iż obowiązek ten nie wynika z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. W zakresie zarzutu braku zgodności postanowień kwestionowanego planu z postanowieniami studium pełnomocnik organu wskazywał, iż określona w art. 20 u.p.z.p. zgodność nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, co wynika między innymi z zakresu szczegółowości obu aktów planistycznych. Podkreślał, że zarówno podstawowe przeznaczenie terenu, jak i uzupełniające w zakresie dopuszczalnej realizacji infrastruktury technicznej, obejmującej swym zakresem także infrastrukturę energetyczną, jest zgodne z postanowieniami studium, które dziale V rozdziale 1 pkt. 1.3 przewidywało rozszerzenie infrastruktury technicznej zwiększającej atrakcyjność terenów wiejskich. Odnosząc się do poprzedzającego skargę wezwania Rady Miejskiej w Grodkowie do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik organu podkreślał, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy skarżąca została poinformowana, że odpowiedź organu zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy. Brak udzielenia ww. odpowiedzi wynikał z wcześniejszego wniesienia przedmiotowej skargi. W pismach procesowych z dnia 22 maja 2025 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej prezentował argumentację zbieżną ze stanowiskiem wyrażonym w skardze. Wnosił nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do ww. pisma procesowego z dnia 29 kwietnia 2026 r. dokumentów na okoliczność zagrożeń związanych z realizacją inwestycji – elektrowni wiatrowych, jak i dokumentacji z prowadzonego przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. postępowania nr [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik organu uzupełnił akta sprawy o wypis i wyrys kwestionowanego skargą planu w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] obręb W., jak również wypis i wyrys obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków. Ponadto Sąd posiada wiedzę z urzędu, że dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R/1-38 nie uzyskano zgód na odrolnienie terenów. Gmina Grodków nie jest w posiadaniu innych zgód rolnych, ponad te, które zostały przedłożone. Zaskarżony plan miejscowy został sporządzony wyłącznie na podstawie ustaleń studium z uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, które zostało zatwierdzone uchwałą Nr XX/222/01 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 26 września 2001 r. Studium to obowiązywało do dnia 3 czerwca 2014 r. Od dnia 4 czerwca 2014 r. obowiązuje nowe studium przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie nr XLIV/348/14. W dniu 14 maja 2026 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę, podniesione w niej zarzuty i argumentację. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wnosił jak w udzielonej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd orzeka o jej oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej E. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie w części § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2, ust. II pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 8 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. VI pkt 12 ppkt 2, ust. VII pkt 9 ppkt 2, ust. VIII pkt 13 ppkt 2, ust. IX pkt 12 ppkt 2, ust. XI pkt 12 ppkt 2, ust. XII pkt 8 ppkt 2, ust. XIII pkt 8 ppkt 2, ust. XIV pkt 15 ppkt 2, ust. XV pkt 12 ppkt 2, ust. XVI pkt 9 ppkt 2, ust. XVII pkt 9 ppkt 2 w zakresie w jakim dla wymienionych w powyższy zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Dalej dokonując oceny zachowania warunków formalnych wniesienia skargi wskazać należy, że kwestionowana skargą uchwała podjęta została przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), co miało miejsce w dniu 1 czerwca 2017 r. Powyżej wskazanym aktem prawny ustawodawca dokonał między innymi nowelizacji przepisów p.p.s.a., jak i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która polegała na rezygnacji z wymogu poprzedzenia skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym jak wynika z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego ocena zachowania warunków formalnych przedmiotowej skargi następuje w oparciu o reguły określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawie o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W myśl ówcześnie obowiązującego z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązujący przed dniem 1 czerwca 2017 r. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że wniesienie skargi E. O. poprzedziła, wystosowanym w dniu 12 lutego 2025 r. do Rady Miejskiej w Grodkowie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd dostrzega, że kierowanym do skarżącej pismem z dnia 13 marca 2025 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Grodkowie poinformował stronę, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy odpowiedź na ww. wezwanie udzielona zostanie w terminie 2 miesięcy od daty wpływu wniosku. Nie ulega także wątpliwości, że przedmiotowa skarga wniesiona została przed upływem ww. terminu. Wskazać jednakże należy, że zgodnie z pkt 2 uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 24 września 2024 r., I OSK 340/24; z 27 listopada 2024 r., I OSK 3140/23; z 10 marca 2025 r., I OSK 1209/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należy, że skarga E. O. wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Dalej oceniając przesłankę wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie E. O. interes prawny do wniesienia niniejszej skargi wywodzi z przysługującego jej prawa własności do działki oznaczonej nr ew. [...], w skład której wchodzą grunty rolne klasy bonitacyjnej RIIIa, RIIIb, RIVa, położonej na terenie objętym granicami kwestionowanego planu. W systemie prawa polskiego definicję prawa własności reguluje art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Podkreślenia również wymaga, że ww. przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Zaznaczyć należy, że interes prawny strony skarżącej determinuje niejako zakres merytorycznej kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przypadku gdy strona wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to ewentualne stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA: z 18 września 2015 r., II OSK 37/14; z 17 czerwca 2025 r., II OSK 254/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wcześniej wskazano skarżąca kwestionuje dopuszczone planem, uzupełniające przeznaczenie ww. działki ew. nr [...], obok faktycznie realizowanego przez stronę przeznaczenia podstawowego gruntu – tereny rolnicze, w części dotyczącej możliwości lokalizacji sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Dodatkowo wskazuje na potencjalne, zróżnicowane immisje i zagrożenia związane z tego rodzajem infrastrukturą, w szczególności z lokalizacją elektrowni wiatrowych, jak i wynikające z powyższego ograniczenia dotychczasowego rolnego sposobu użytkowania jej nieruchomości. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że E. O. posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kwestionowane skargą postanowienia planu w zakresie określonym § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2, które jako przeznaczenie uzupełniające terenów, na których miedzy innymi położona jest nieruchomość skarżącej, przewidują możliwość prowadzenia sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, w tym kwestionowanych przez stronę masztów elektrowni wiatrowych, mogą wpływać na sposób i zakres korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała natomiast interesu prawnego w zakresie pozostałych kwestionowanych skargą postanowień planu tj.: § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 i odpowiadającego mu rysunkowi nr 1 planu (w odniesieniu do pozostałych terenów niezainwestowanych objętych granicami planu), jak i § 5 ust. II pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 8 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. VI pkt 12 ppkt 2, ust. VII pkt 9 ppkt 2, ust. VIII pkt 13 ppkt 2, ust. IX pkt 12 ppkt 2, ust. XI pkt 12 ppkt 2, ust. XII pkt 8 ppkt 2, ust. XIII pkt 8 ppkt 2, ust. XIV pkt 15 ppkt 2, ust. XV pkt 12 ppkt 2, ust. XVI pkt 9 ppkt 2, ust. XVII pkt 9 ppkt 2 i odpowiadających ww. normą rysunkom nr 2-17 planu (w odniesieniu do obszarów zainwestowania wsi), co do których skarżąca nie wykazała zarówno przysługującego jej prawa własności, jaki ewentualnego wpływu na realizację tego prawa w stosunku do nieruchomości skarżącej (działki ew. nr [...]), w sytuacji dopuszczonego planem sposobu zagospodarowania ww. terenów, z uwagi na mogące wystąpić w przyszłości uciążliwości (immisje). W ocenie Sądu powoływana w tym zakresie argumentacja nie może jednak stanowić o istnieniu naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem uznać zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 140 i art. 144 k.c. z powodu przyszłych, potencjalnych uciążliwości (immisji) związanych z realizacją określonych w planie miejscowym inwestycji na cudzych gruntach, które co istotne nie wiadomo czy w ogóle powstaną, a jeżeli tak to w jakiej lokalizacji, za równoczesne naruszenie jego aktualnego interesu prawnego (por. postanowienie NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1782/25; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To zaś oznacza, że skarżąca nie wykazała w powyższym zakresie istnienia związku między ww. kwestionowanymi postanowieniami planu, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga również, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g. wnoszona jest skarga. Z tych też przyczyn skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Kolejną kwestią, która wymaga wyjaśnienia przed merytorycznym rozpoznaniem skargi pozostaje zgłoszone w odpowiedzi na skargę żądanie organu, co do jej odrzucenia w całości z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem postępowania zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13 orzekł o oddaleniu skargi. To zaś, w ocenie organu oznacza, że przedmiotowa skarga dotyczy sprawy, która została już prawomocnie osądzona, co z kolei skutkuje koniecznością jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym przez pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowane przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2021 r., II SA/Kr 215/21; WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., IV SA/Po 1964/20; WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 124/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej wskazać należy, że moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a.) związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., II GSK 272/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z 24 marca 2026 r., III OSK 2494/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwołując się do treści art. 101 ust. 2 u.s.g., pomija jednak tę okoliczność, iż ww. prawomocny wyrok z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13 zapadł w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez inny podmiot, pozostający w odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, a dokonana przez sąd ocena zasadności zarzucanych w ww. skardze naruszeń prawa w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały, przeprowadzona została w kontekście interesu prawnego tego podmiotu. Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy zaś rozumieć w ten sposób, że co do zasady, w przypadku oddalenia skargi przez sąd administracyjny na ten sam akt organu gminy, przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne wniesienie kolejnej skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy bowiem sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności danego aktu. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19; z 18 grudnia 2019 r., II OSK 332/18; z 21 marca 2021 r., II OSK 3040/20 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie tryb sporządzania planu (procedury planistycznej) jako element obiektywny (stały), o ile zostanie zbadany przez sąd i sąd uzna, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu, to stanowisko to jest wiążące dla sądu również w kolejnej rozpoznawanej sprawie ze skargi na ten sam plan (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wbrew argumentacji organu, skarga E. O. jest dopuszczalna, a granice jej rozpoznania wyznacza indywidualny, naruszony kwestionowanymi postanowieniami planu, interes prawny skarżącej. Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest natomiast związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym i wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13 w zakresie stwierdzonego braku naruszenia procedury (trybu) sporządzania uchwalonego zaskarżoną uchwałą z dnia 27 września 2006 r. planu miejscowego. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał podstaw do przeprowadzania ponownej kontroli prawidłowości procedury planistycznej odnośnie do kwestionowanej uchwały. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności skargi, mając na uwadze granice jej rozpoznania, jak i brzmienie przywołanego wcześniej art. 28 ust. 1 u.s.g., wskazać należy, że dopuszczalność stwierdzenia kwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały w całości lub też w części, wymagała uprzedniego stwierdzenia, że Rada Miejska w Grodkowie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby do danego naruszenia zasad nie doszło, a charakter tego naruszenia prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. W rozpoznawanej sprawie za zasadniczy powód stwierdzenia nieważności kwestionowanej skargą uchwały, w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, Sąd uznał dokonaną zmianę przeznaczenia należących do skarżącej gruntów rolnych klasy bonitacyjnej III i IV na cele nierolnicze, bez uprzedniego uzyskania zgody właściwych organów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej powyżej wskazanej kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, jedynie w ramach przepisów prawa. Niewątpliwie każdy plan miejscowy, który na mocy art. 6 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności, co do zasady powodować będzie kolizję pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym właścicieli nieruchomości objętych granicami procedury planistycznej. Sprzeczność tych interesów, w każdym przypadku wymagają indywidualnego wyważenia w kontekście konstytucyjnych praw jednostki, w szczególności wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Należy mieć jednak na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 do obligatoryjnych elementów planu miejscowego zalicza się między innymi określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak już wczesnej wskazano stanowiąca własność skarżącej działka ew. nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w N. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], położona jest w jednostce ewidencyjnej G., obręb W. Z danych ewidencji gruntów wynika, że powierzchnia ww. działki ew. wynosi 1,48 ha i stanowi grunty rolne klasy bonitacyjnej RIIIa, RIIIb, RIVa. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym postanowieniami przyjętego zaskarżoną uchwałą planu miejscowego na terenie niezainwestowanym, oznaczonym na rysunku nr [...] planu (którego wycinek załączono do akt sprawy) symbolem R/38, o podstawowym przeznaczeniu, zgodnie z § 5 ust. I pkt 3 ppkt 1-4 uchwały, tereny rolnicze-uprawy polowe, z zakazem lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych; przeznaczenie uzupełniające - prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi; utwardzenie dróg dojazdowych wewnętrznych (gospodarczych); zalesienie terenu po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczególnych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że obowiązujące przepisy prawa, zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie nie rozróżniają przeznaczenia terenu na podstawowe i uzupełniające (dopuszczające). Przepisy u.p.z.p., jak i akty wydane do niej akty wykonawcze posługują się jedynie sformułowaniem "przeznaczenie terenu". Niemniej jednak, skoro zgodnie z przywołanym wcześniej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przysługujące gminie z mocy prawa władztwo planistyczne obejmuje także ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), to w ramach tego władztwa, a co za tym idzie, w kompetencji organu planistycznego do ustalenia przeznaczenia terenu, mieścić się będzie także zróżnicowanie tego przeznaczenia. Dalej mając na uwadze zasadniczą kwestię sporną pomiędzy stronami, to jest zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia gruntów rolnych na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczna z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Stanowi obejście wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1554/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ten sam sposób postrzega się lokalizację naziemnej infrastruktury, w tym elektrowni wiatrowych, których przeznaczenie niewątpliwie wskazuje na ich produkcyjny charakter, a ich lokalizacja w części graficznej planu, winna być wyraźnie rozgraniczona od terenów o innym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1300/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy kwestia legalności przeznaczenia uzupełniającego terenu obejmującego działkę skarżącej (nr ew. [...]) nie może być rozważana w oderwaniu od charakteru prawnego tych gruntów, które co po raz kolejny przypomnieć należy, praktycznie w całości stanowią użytki rolne klasy bonitacyjnej RIIIa, RIIIB, RIVa i jako takie, w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały podlegały szczególnej ochronie prawnej. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III i IV, o powierzchni przekraczającej określone normatywy, wymagało zgody właściwego organu. Odpowiednio Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w przypadku zamiaru przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 h (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.); marszałka województwa w przypadku zamiaru przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha (art. 7 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l.). Sąd ma na uwadze ocenę prawną wyrażoną w powołanym już prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2013 r., II SA/Op 123/13 że ze względu na przyjętą w § 5 pkt XI ppkt 12 uchwały zasadę ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III i IV, poprzez dopuszczenia przeznaczenia uzupełniającego "zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi" (tożsamą z przyjętą w przepisach uchwały kwestionowanych w rozpoznawanej sprawie), wprowadzony w tekście planu miejscowego warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby ów "zwarty obszar projektowany" nie przekraczał określonych prawem normatywów (odpowiednio 0,5 i 1 ha). To zaś zdaniem sądu, zwalniało organ planistyczny z obowiązku uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze. Nie sposób pominąć jednak, że ww. pogląd nie zyskał aprobaty składów orzekających, tak sądów administracyjnych I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym w sprawach dotyczących skarg na bliźniacze uchwały Rady Miejskiej w Grodkowie, podejmowane w analogicznym okresie, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków, zawierających podobne regulacje w zakresie możliwości lokalizacji infrastruktury, w tym elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1925/13; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 839/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie z aktualnym, ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia, postrzeganego nie jako działa lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, a jako obszar funkcjonalno-przestrzenny wyznaczony liniami rozgraniczającymi na rysunku (tu: R/38). Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych działek ew., ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Pomimo braku bezpośredniego związania wykładnią prawa ustaloną w ww. wyrokach (art. 190 p.p.s.a.), ich wiążący charakter wywieść należy z powołanego już wcześniej art. 170 p.p.s.a., regulującego tzw. zasadę prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych. Chodzi mianowicie o wywołanie skutków prawnych, poza tym konkretnym postępowaniem sądowym, w którym zapada orzeczenie. Moc wiążąca wyroku określona w 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia dana kwestia prawna, kształtuje się ona tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyroki NSA: z 5 marca 2025 r., II OSK 628/24; z 26 marca 2025 r., II OSK 2571/24; z 25 września 2025 r., II OSK 554/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ratio legis ww. regulacji polega zatem na swoistego rodzaju "wymuszaniu" logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych. Przy czym wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023 r., I GSK 1553/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W tym stanie rzeczy, zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszej skardze, że kolejne orzeczenia, wydane później, niż powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13, spójne z aktualnym poglądem orzeczniczym, determinowały przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie ocenę Sądu w zakresie legalności zaskarżonych postanowień uchwały, w granicach interesu prawnego E. O. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno powierzchnia użytków rolnych klasy III i IV działki skarżącej (nr ew. [...]), jak i gruntów sąsiednich klasy bonitacyjnej III i IV, leżących w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem R/38, przekraczają ww. normatywy (0,5 i 1 ha). Sąd posiada również wiedzę z urzędu, że dla terenów oznaczonych w kwestionowanym planie miejscowym symbolem R/1-R/38 (czyli także dla R/16) nie uzyskano zgód na odrolnienie terenów objętych załącznikiem graficznym nr [...] do uchwały, pn.: "Tereny niezainwestowane w skali 1:5000" (por. § 5 ust. 1 ab initio). W konsekwencji brak uzyskania zgody na odrolnienie ww. terenów, jak i brak dokonania wydzielenia w planie, terenów rolnych - uprawy polowe od terenów o przeznaczeniu nierolniczym prowadzi w istocie do utrzymania rolnego przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącej, który może być jednocześnie w całości przeznaczony pod kolidujące z nim przeznaczenie uzupełniające (sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej). To zaś w ocenie Sądu stanowi naruszenie w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zasadę sporządzania planu miejscowego), jak i pozostaje w sprzeczności z zasadami u.o.g.r.l. Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (i nierolnicze) bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi bowiem jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l, a polegające na ograniczeniu przeznaczania gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, leśnego przeznaczenia gruntów, wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania stanowi również naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 maja 2014 r., IV SA/Po 136/14; www.orzeczenis.nsa.gov.pl). Jednocześnie przyjęta w § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 in fine uchwały zasada ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III i IV, poprzez dopuszczenie przeznaczenia uzupełniającego z zastrzeżeniem "zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi" nie może niwelować negatywnych skutków braku wymaganych zgód oraz braku wydzielenia terenów rolnych od terenów o przeznaczeniu nierolniczym za pomocą linii rozgraniczających. Powyższe, w ocenie Sądu czyni zatem zasadnym zarzut skargi, co do naruszenia art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Za trafny zdaniem Sądu uznać również należało zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Mając na uwadze omówiony wcześniej charakter, jak i zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), stwierdzić jednak należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy wprowadzone, kwestionowanym zapisem planu miejscowego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych skarżącej, użytkowanych rolniczo, na cele nierolnicze i nieleśne, polegające w zasadzie na nieograniczonej przestrzenie, możliwości lokalizowania na terenie działki sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, ingerują w sposób nieproporcjonalny, jak i nieuzasadniony, w przysługujące skarżącej prawo własności. Ograniczają to prawo i narzucają określony sposobu zagospodarowania nieruchomości rolnych skarżącej, w sposób sprzeczny z ich dotychczasowym rolnym sposobem wykorzystywania. To zaś należy postrzegać jako naruszenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Kwestionowany skargą plan miejscowy został sporządzony na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z 26 września 2001 r., Nr XX/222/01, co wynika wprost z preambuły zaskarżonej uchwały. Z przedłożonych do akt sprawy, fragmentarycznych wypisów i wyrysów z obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały studium wynika, że teren działki skarżącej został objęty w tym akcie oznaczeniem: użytkowanie terenu RPW - tereny użytków rolnych z wykluczeniem wszelkiej zabudowy. Stąd dokonując porównania treści zakwestionowanych postanowień planu i studium nie można podzielić stanowiska organu, co do zgodności obu tych aktów planistycznych. Zważyć bowiem należy, że w planie miejscowym, w § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 dopuszczono prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej na terenach R/38 (tj. terenach rolniczych - uprawy polowe), które to przeznaczenie nie znajduje odpowiedniego odzwierciedlenia w postanowieniach studium, w którym co istotne określono m.in. główne funkcje gminy Grodków, tj. funkcja rolnicza jako dominująca na obszarze wiejskim, nakazując uwzględnienie: ochrony kompleksu rolnego klas III przed przeznaczeniem na cele nierolne oraz ograniczenie dostępności gruntów rolnych klasy I - V przed przeznaczeniem na cele nierolne. Inaczej mówiąc oba akty planistyczne są sprzeczne w tym sensie, że przewidują odmienne przeznaczenie terenów, co w dalszej kolejności pozbawia organ planistyczny możliwości uszczegółowiania zapisów studium. To zaś oznacza, że Gmina Grodków uchwalając kwestionowany plan miejscowy winna wpierw dostosować zapisy studium do wymagań ustalonych przez art. 10 ust. 2a u.p.z.p. a dopiero potem twierdzić, że uchwalony plan jest zgodny ze studium. Zaniechanie przez Gminę ww. obowiązku skutkuje tym, że zakwestionowane ustalenia planu miejscowego nie odpowiadają zapisom studium. Z nieuzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut skargi, co do naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 listopada 2024 r., II OSK 2819/22 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym prawodawca w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. nie przewidział wprost, aby organ planistyczny występował o opinie o projekcie planu miejscowego do izb rolniczych. Ustawa wyraźnie rozróżnia "opiniowanie" i "uzgadnianie", a jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej, a negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, bo kwestia czy rada gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Tak też ocena wpisuje się w prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. Z okoliczności, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, nie wynika konieczność opiniowania aktów prawa miejscowego dotyczących ładu przestrzennego gminy. Odnosząc się natomiast do zawartego w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 29 kwietnia 2026 r. wniosku dowodowego podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie ww. warunki nie zostały spełnione. Przedkładana bowiem jako dowód w sprawie dokumentacja związana z prowadzonym przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. postępowaniem nr [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]", jak i opracowania fachowe w zakresie szeroko pojętych zagrożeń wynikających z realizacji inwestycji elektrowni wiatrowych, pozostają bez wpływu na postępowanie w sprawie kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Wskazać również należy, że brak jest podstaw prawnych do nakazania przez Sąd, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O., zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej, zawieszenia ww. postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w zakresie określonym w pkt 1 wyroku. Dalej idącą skargę Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił (pkt 2 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).