II SA/Gl 24/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] w W. - Okręg [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.GN/41.8/220/2022/12058 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę.

Prezydent Miasta S., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), art. 75 ust. 6 i 7, art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073 ze zm. – dalej: u.r.o.d.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców - [...] w W. (dalej: "skarżący", "strona") stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości o łącznej powierzchni 6,9018 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w użytkowaniu wieczystym Z Sp. z o.o., położonych w obrębie [...] S. oznaczonych geodezyjnie numerami: [...] - o powierzchni 0,07 ha; [...] - o powierzchni 0,1788 ha; [...] - o powierzchni 0,0598 ha; [...] - o powierzchni 0,6799 ha; [...] - o powierzchni 3,7208 ha; [...] - o powierzchni 2,1925 ha. W uzasadnieniu wskazano m. in., że Rodzinny Ogród Działkowy "A" (dalej ROD) powstał z inicjatywy pracowników S w K., jako pracowniczy ogród działkowy. Został utworzony jako ogród czasowy, na okres od 1982 r. do 1986 r., na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę zakładu odtworzeniowego. W dniu 2 marca 1995 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez S "A" w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania, zostało przeniesione na inną firmę, a następnie na rzecz Z. z o.o. Użytkownik wieczysty nie użytkuje w żaden sposób ww. nieruchomości, z uwagi na fakt zajęcia ich przez ROD. Ponosi natomiast coroczne opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i nie zalega z płatnościami. W przypadku ogrodu "A" żaden terenowy organ administracji nie podjął decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie na cel utworzenia ogrodu działkowego na nieruchomościach będących przedmiotem postępowania. Żaden organ administracji nie wydał decyzji o likwidacji ROD "A", z tego powodu, że od dnia 5 grudnia 1990 r. teren, na którym funkcjonował ogród, znajdował się w użytkowaniu wieczystym. Tym samym nie wchodził w zasób nieruchomości Skarbu Państwa zgodnie z definicją zawartą w art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.). Zatem, skoro na przedmiotowych nieruchomościach ustanowiono wcześniej użytkowanie wieczyste na rzecz innego podmiotu, to nie wchodzą one do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że mamy do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną Wojewody [...] z dnia 2 marca 1995 r., stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez poprzednika prawnego Z, z dniem 5 grudnia 1990 r. Pozostaje ona w obrocie prawnym. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie: 1) art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., poprzez brak ich zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców [...] w W. z dniem 19 styczna 2016 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, mimo iż Prezydent Miasta [...] zaniechał wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji ROD "A" w S. lub części ogrodu położonej na ww. nieruchomościach; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak zgromadzenia niezbędnych dowodów, ewentualnie: 3) art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., poprzez brak jego zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania do nieruchomości, mimo że ROD spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr SKO.GN/41.8/220/2022/12058, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że bezsporne jest, iż przedmiotowe nieruchomości, objęte decyzją organu I instancji, stanowią własność Skarbu Państwa i są w użytkowaniu wieczystym Zetkama Nieruchomości. Ostatnim z wyroków NSA w tej kwestii jest wyrok z dnia 23 lutego 2021 r. (I OSK 2446/20), wykluczający stwierdzenie nabycia prawa użytkowania w przypadku, gdy nieruchomość jest już obciążona prawem użytkowania wieczystego. Skład orzekający Kolegium opowiada się za takim stanowiskiem. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, co byłoby równoznaczne z wywłaszczeniem z tego prawa. Prowadziłoby to do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. W sytuacji zatem, gdy na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego, nie jest możliwe, by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swojego prawa w pełni realizować. Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła: 1) naruszenie art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d., poprzez brak ich zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców [...] w W. z dniem 19 styczna 2016 r. prawa użytkowania do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 6,9018 ha, pozostających w użytkowaniu wieczystym Z Sp. z o.o., mimo iż Prezydent Miasta G. zaniechał wydana decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d., tj. decyzji o likwidacji ROD "A" lub części położonej na ww. nieruchomościach; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym brak zgromadzenia niezbędnych dowodów dotyczących założenia, funkcjonowania ROD, w tym dotyczących spełnienia przez ROD przesłanki z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., ewentualnie: 3) naruszenie art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., poprzez brak jego zastosowania i w związku z tym odmówienie stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 6,9018 ha, pozostających w użytkowaniu wieczystym Z, mimo iż ROD spełnił przesłankę z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., bowiem nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 15 października 2020 r. NSA wydał wyrok o sygn. I OSK 730/20, na mocy którego dopuścił nabywanie przez PZD na podstawie art. 76 u.r.o.d. prawa użytkowania do nieruchomości, wobec których wcześniej podmiot trzeci uzyskał tytuł w postaci prawa użytkowania wieczystego. Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. jest wynikiem woli samego ustawodawcy, przez co stan taki powstał niezależnie od woli właściciela nieruchomości. Nabywane z dniem 19 stycznia 2014 r. prawo użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe nie wywłaszcza innych podmiotów z przysługujących im innych praw, ponieważ prawa te nadal pozostają w mocy. Z art. 2 u.g.n. wynika z kolei, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustaw wymienionych w tym przepisie. Nic nie stoi na przeszkodzie, by użytkownik wieczysty mógł ustanowić na swoim prawie prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Zatem współistnienie obu praw jest dopuszczalne. Nie ma więc podstaw prawnych, by odmawiać nabycia prawa użytkowania PZD. Infrastruktura ogrodowa stanowi własność stowarzyszenia ogrodowego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 75 ust. 6 i 7 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6). Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (ust. 7). Nie budzi wątpliwości, że w obrocie pozostaje ostateczna decyzja administracyjna Wojewody [...] z dnia 2 marca 1995 r., stwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez poprzednika prawnego Z Sp. z o.o., z dniem 5 grudnia 1990 r. Dokonując wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. można stwierdzić, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ww. ustawy, skutkującego nabyciem prawa użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie u.r.o.d. W praktyce, w związku z stosowaniem art. 75 ust. 6 ww. ustawy, pojawiają się takie sytuacje, w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa, np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie (np. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; wyrok z 7 września 2021 r., I OSK 3612/18 i podane tam orzecznictwo), że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, bądź systemowej, by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, ewentualnie niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności przepisu niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka z kolei sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Nie można bowiem dokonywać wykładni, która prowadzi do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia. Nie to było celem ustawodawcy. Przyjęte w przepisach rozwiązanie, polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym czasie rodzinnych ogrodów działkowych), miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawianiu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Zatem, niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia, że nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie zastrzeżenie w treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy wykładni i stosowaniu jej przepisów nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Regulacje zawarte w art. 75 i art. 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7, zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne, a w związku z tym wykładnia ich treści musi być dokonywana w sposób ostrożny i wyważony. Art. 233 Kodeksu cywilnego stanowi, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższy przepis dotyczy wprawdzie wprost sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności prawnej (umownie), ale nie ulega wątpliwości, że jest on podstawą również dla określenia uprawnień użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w inny, szczególny sposób. Prawo użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych praw rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (por. art. 112 ust. 2 u.g.n.). Wywłaszczenie to musi być jednak dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Przedmiotem użytkowania mogą być także prawa (art. 265 §1 k.c.), w tym użytkowanie wieczyste: "(...) wśród praw nadających się do obciążenia użytkowaniem można wymienić przykładowo użytkowanie wieczyste (...)" (A. Sylwestrzak, Komentarz do art. 265 k.c., LEX-el., teza 2). Jest to jednak konstrukcja prawa prywatnego, odrębnie regulowana. W szczególności to od użytkownika wieczystego będzie zależało, czy taką umowę zaakceptuje, ograniczając swe własne uprawnienia do nieruchomości. Podsumowując, nie budzi wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. w dniu 19 stycznia 2014 r., przedmiotowa nieruchomość była trwale rozdysponowana i Skarb Państwa nie posiadał jej w swoim zasobie. Wskazuje na to treść art. 21 u.g.n., zgodnie z którym do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, że podmiot który pierwotnie nabył prawo użytkowania wieczystego przeniósł go następnie na inny podmiot, który obecnie jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Nie ma bowiem powodów, by użytkowanie wieczyste podmiotu, któremu aktualnie ono przysługuje, było słabiej chronione tylko dlatego, że po jego ustanowieniu stało się przedmiotem dalszego obrotu. Istotne jest, że w dniu wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się już w zasobie Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2023 r., II SA/Gl 1561/22, nieprawomocny). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 75 ust. 6 i 7, 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.