I SA/Wa 2026/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2022 r. nr DAP-WOSR-7281-16/2019/AM w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Decyzją z 2 czerwca 2022 r., nr DAP-WOSR-7281-16/2019/AM, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 12 lipca 2018 r., nr NRŚ-MZ.7541.1.1474.2016.AS, o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 5 grudnia 2008 r. L. L. wystąpiła do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we W. o odszkodowanie za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości B., powiat [...]., w byłym województwie wołyńskim. W toku postępowania wnioski w terminie ustawowym złożyli również J. W., E. P., G. R., R. P. i J. T. Ponadto, postanowieniem z 12 marca 2009 r. Starosta M. przekazał Wojewodzie Dolnośląskiemu według właściwości wniosek E. P., będącego już uprzednio stroną niniejszego postępowania. Wniosek ten został pierwotnie złożony do Urzędu Rejonowego w M. w roku 1996. Decyzją z 12 lipca 2018 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił J. W., E. P., G. R., R. P., J. T. i L. L. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. R. Pismem z 28 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) J. W., E. P., G. R., R. P., J. T. i L. L., reprezentowani przez adwokata L. D., wnieśli o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Postanowieniem z 23 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 98 § 2 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił, na wniosek J. W., E. P., G. R., R. P., J. T. i L. L., postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 12 lipca 2018 r. Decyzją z 2 czerwca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 98 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z 12 lipca 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w postanowieniu z 23 stycznia 2019 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego zawarł pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister wskazał, że postanowienie o zawieszeniu zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi stron adwokatowi L. D. w dniu 6 lutego 2019 r. Strony zostały zatem skutecznie pouczone o treści art. 98 § 2 k.p.a. Nie skorzystały one również z uprawnienia do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu. W konsekwencji uznać trzeba, że zaakceptowały jego treść. Organ podniósł, że termin początkowy trzyletniego terminu zakreślonego na złożenie wniosku o podjęcie postępowania należy liczyć od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z powyższym, ustawowy termin na złożenie przez strony wniosku o podjęcie postępowania, uwzględniając także zawieszenie biegu terminów w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw) w związku art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonnych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 i zgodnie z art. 68 ust. 2 ww. ustawy, powinien upłynąć w dniu 4 kwietnia 2022 r. Minister wskazał, że powyższy termin wynika z następujących okoliczności: Bieg terminu materialnoprawnego, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczął się w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (23 stycznia 2019 r.) i normalnie upłynąłby po 3 latach. Niemniej jednak w związku z epidemią, na skutek powołanych wyżej przepisów, termin ten uległ wstrzymaniu od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. włącznie, tj. na okres 71 dni. Skoro przez ten okres termin nie biegł, to do trzyletniego terminu należało doliczyć 71 dni, aby zadośćuczynić art. 98 § 2 k.p.a., który mówi o trzyletnim terminie na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Dzień 71-y upływał zaś z dniem 4 kwietnia 2022 r. (poniedziałek). Organ podniósł, że w terminie 3 lat od momentu zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Minister przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że nie ma żadnego wpływu na skutek prawny, jaki występuje w sytuacji, gdy strona w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania na jej żądanie, nie złoży wniosku o jego podjęcie. Złożenie przez stronę w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie było uzależnione od jej woli, było bowiem uprawnieniem strony, a nie obowiązkiem. W niniejszej sprawie do dnia 4 kwietnia 2022 r. strony nie złożyły wniosku o podjęcie postępowania, a do ustawowego terminu 3 lat organ doliczył okres czasu, w którym wstrzymano bieg terminów procesowych w związku ze stanem epidemii. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. T. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 98 § 1 i 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w oparciu o treść art. 98 § 2 k.p.a. w sytuacji gdy organ nie miał podstaw prawnych do wydania takiej decyzji, albowiem zgodnie z treścią wniosku J. W., E. P., G. R., R. P. i J. T. z 18 grudnia 2018 r. osoby te wniosły o obligatoryjne zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed sądem postępowanie spadkowe po zmarłym J. P., co w sposób jednoznaczny wynika z treści tego wniosku, a nadto organ obowiązany był na mocy art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w tej sprawie z urzędu, zaś czynności organu naruszyły zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organ dokonał niedopuszczalnej w państwie prawnym guasi uzurpacji zmieniając radykalnie treści wniosku stron o zawieszenie postępowania. Powyższy wniosek strony złożyły bowiem z uwagi na toczące się przed sądem postępowanie spadkowe po J. P. Postępowanie to nadal jest w toku w pierwszej instancji i po przekazaniu sprawy przez Sąd Rejonowy w L. toczy się przed Sądem Rejonowym w M. We wniosku czytamy m.in. " Jak wynika z informacji uzyskanych do ww. osób wszczęte jest postępowanie spadkowe po zmarłym J. P., które jest w toku. W tej sytuacji należy złożyć wniosek jak w petitum", bowiem strony nie były w stanie przedłożyć na ówczesną chwilę prawomocnego postanowienia spadkowego. Organ nie wskazał jednak, co znamienne, treści uzasadnienia wniosku o zawieszenie postępowania. Ujawnienie motywów wniosku jawnie przeczyłoby bowiem treści decyzji umarzającej niniejszą sprawę. Zdaniem skarżącej, taka praktyka organu naruszyła art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Ponadto, organ (także organ pierwszej instancji) obowiązany był z urzędu zawiesić przedmiotowe postępowanie. Już Wojewoda znał sytuację prawną, gdzie nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe (lub nie został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia) po J. P. Organ drugiej instancji niewątpliwie taką wiedzą dysponował, ponieważ występował do stron o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, wskazując, że w przeciwnym razie rozpatrzy sprawę na podstawie dotychczasowego materiału dowodowego. Tak postępując, zdaniem skarżącej, organ rażąco naruszył zasadę praworządności oraz art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo skarżąca podniosła, że organ obowiązany jest z urzędu kontrolować czy wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wniosek taki nie był zatem wymagany, a skarżąca wraz z rodzeństwem złożyła go z ostrożności procesowej. Wbrew literalnej treści tego wniosku organ próbuje obecnie, co jest niedopuszczalne, "podpiąć" ten wniosek pod podanie złożone w trybie art. 98 § 2 k.p.a. Ponadto, w razie wątpliwości czy chodzi o wniosek o obligatoryjne zawieszenie postępowania, czy też fakultatywne, organ miał obowiązek wystąpić w tej kwestii do stron o dodatkowe wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 17 lutego 2023 r. uczestniczki postępowania G. R., L. L. i J. W. w całości poparły skargę i wniosły o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 12 lipca 2018 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. nieruchomości położonej w miejscowości B., powiat [...], w byłym województwie wołyńskim. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w powołanej normie, bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Taki brak aktywności strony traktowany jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego to postępowanie. Instytucja zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 98 § 1 k.p.a., na zasadzie dyspozycyjności stron, rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (por wyrok NSA z 3 października 2019 r., sygn. I OSK 2743/17). Zatem bezprzedmiotowość postępowania wszczynanego na wniosek ma miejsce w przypadku cofnięcia tego wniosku. Za takie wycofanie wniosku art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje przyjąć sytuację, w której w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1143/19, Lex nr 3012384). Przy tym rozpoczęcie biegu terminu trzyletniego, o którym mowa w 98 § 2 k.p.a., następuje "od daty zawieszenia postępowania", a nie np. od uostatecznienia się postanowienia, czy doręczenia postanowienia o zawieszeniu, przez co należy rozumieć datę wydania takiego postanowienia o zawieszeniu (wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. I OSK 2940/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym (prekluzyjnym), gdyż ma charakter materialnoprawny i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (wyroki NSA z: 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 111/19, 27 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2652/17, Lex nr 2752005 oraz 17 maja 2019 r., sygn. I OSK 2265/17, Lex nr 2700738). Z akt sprawy wynika, że pismem z 28 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 12 lipca 2018 r. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 stycznia 2019 r. Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że od tej daty rozpoczął swój bieg określony w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania Przy tym, z uwagi na wstrzymanie terminów procesowych w związku ze stanem epidemii, prawidłowo uznał organ, że wskazany termin uległ przedłużeniu o 71 dni, to jest do dnia 4 kwietnia 2022 r. Akta sprawy potwierdzają również, że strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wystąpiły do organu o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a. Strony nie skorzystały również z uprawnienia do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu, a podstawę zawieszenia postępowania zakwestionowały już po wydaniu przez organ decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu, w opisanym stanie faktycznym prawidłowo uznał organ odwołanie od decyzji z 12 lipca 2018 r. za wycofane i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy miał kompetencję do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skoro bowiem strony, na których wniosek postępowanie odwoławcze zawieszono, nie wystąpiły w terminie ustawowym o jego podjęcie, to należało przyjąć, że poprzez swój brak działania, skutecznie cofnęły środek inicjujący postępowanie odwoławcze, jako jego dysponenci. W konsekwencji z upływem terminu, w którym można złożyć wniosek o podjęcie postępowania nastąpił skutek materialnoprawny w postaci nieodwracalnego wygaśnięcia uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania i jego kontynuacji. Oznacza to, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przez organ art. 98 § 2 k.p.a. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołała również podważyć zawarta w skardze argumentacja o niedopełnieniu przez Ministra ciążącego na nim obowiązku zawieszenia postępowania odwoławczego z urzędu z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po właścicielu nieruchomości pozostawionej J. P. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, to na wnioskodawcy/wnioskodawcach spoczywa obowiązek dołączenia do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Wobec powyższego, za nietrafne uznać trzeba stanowisko skarżącej, że wobec braku postanowienia spadkowego po właścicielu nieruchomości pozostawionej sprawa zainicjowana wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty powinna zostać zawieszona przez organ z urzędu w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd. Jak już podkreślono wyżej, to wyłącznie do wnioskodawcy/wnioskodawców należy przedłożenie organowi dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po właścicielu nieruchomości pozostawionej i tylko ta osoba jest uprawniona do wszczęcia postępowania sądowego mającego na celu uzyskanie takiego dokumentu. Z kolei w przypadku nieprzedłożenia przez wnioskodawców postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku organ będzie uprawniony do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku jest bowiem jednym z dowodów, które musi przedłożyć wnioskodawca, a jego brak nie generuje konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 366/19, Lex nr 3394032). Wobec powyższego, za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł jak w sentencji.