II SA/Gl 218/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1378/2022/17956 w przedmiocie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia 30 września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "Skarżąca") stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1378/2022/17956, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji - Burmistrza M. z dnia 30 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności z tytułu poniesionych przez Miasto M. wydatków na świadczenie z pomocy społecznej w formie opłaty za pobyt M. P. (dalej: "pensjonariusz") w Domu Pomocy Społecznej. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz M. ustalił Stronie odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej za okres od listopada 2019 r. do czerwca 2021 r. w łącznej kwocie 16.888,53 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach decyzją z dnia 6 października 2021 r. nr SKO.PS/41.5/1028/2021/13190, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu płatności ustalonych opłat za okres od listopada 2019 r. do czerwca 2021 r., orzekło, że opłatę należy uiścić na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 147/22 oddalił skargę A. S. na powyższą decyzję organu odwoławczego. Zaniechanie uregulowania przez Skarżącą ciążących na niej opłat z tytułu pobytu jej ojca w Domu Pomocy Społecznej, stało się podstawą wszczęcia przez organ pierwszej instancji w dniu 14 września 2022 r. postępowania w przedmiocie ich zwrotu, które organ poniósł zastępczo. Następnie decyzją z dnia 30 września 2022 r. nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.: - w pkt 1 decyzji – ustalił wysokość należności z tytułu poniesionych przez Miasto M. wydatków na świadczenie z pomocy społecznej w formie opłaty za pobyt M. P. w Domu Pomocy Społecznej ustalone decyzją [...] z dnia 26 lipca 2021 r. na kwotę 16.888,53 zł, - w pkt 2 decyzji – ustalił, iż należności określone w pkt 1 podlegają zwrotowi w terminie do 7 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż Strona, nie dokonała wpłaty kwoty 16.888,53 zł będącej opłatą za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w R. wynikającej z ww. decyzji [...] z dnia 26 lipca 2021 r., co uzasadniało wydanie przedmiotowej decyzji. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi Strony w dniu 11 października 2022 r. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie (nadane w dniu 24 października 2022 r.) od w/w decyzji oraz decyzji z dnia 30 września 2022 r. nr [...] o odmowie zwolnienia z odpłatności, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględniając przy wydaniu decyzji zarówno interesu społecznego i słusznego interesu Strony, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności z naruszeniem zasady działania organu w sposób budzący zaufanie Strony, a także błędną, wybiórczą i niewystarczającą ocenę stanu faktycznego, mające istotny wpływ na treść decyzji stanowiącej przedmiot odwołania. Ponadto Strona podniosła zarzuty naruszenia odnoszące się do decyzji o odmowie zwolnienia z odpłatności. W uzasadnieniu Strona przedstawiła argumentację dla stanowiska o niezasadności decyzji o odmowie zwolnienia Strony z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1378/2022/17956, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z wywiadem środowiskowym rodzina Strony składa się z trzech osób, dochód rodziny w miesiącu czerwcu 2022 r. wyniósł łącznie 9.242,72 zł, stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą łącznie 2.345,86 zł. W rodzinie Strony nie wystąpiły przesłanki z pkt 2 art. 64 u.p.s. Organ odwoławczy przywołał także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17. Podkreślił, że bezspornym jest istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, który powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że nałożony na Stronę obowiązek wynika z ustawowych uregulowań. Zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na ich uwzględnienie Decyzja została doręczona Stronie w dniu 13 grudnia 2022 r. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 12 stycznia 2023 r.) podniosła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez ponowne niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględniając przy wydaniu decyzji zarówno interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej oraz poszczególnych dowodów i okoliczności, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonych decyzji, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie czynności poprzedzających wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji w sposób powodujący utratę zaufania Skarżącej do organów władzy publicznej, - art. 97 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z § 2, poprzez wydanie skarżonych decyzji pomimo istnienia przesłanek w przedmiocie zawieszenia postępowania, - art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. poprzez brak wskazania w sentencji decyzji strony/adresata skarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż sentencja decyzji nie zawiera oznaczenia osoby zobowiązanej do zapłaty. Nadto, decyzja nie zawiera oznaczenia strony postępowania. Nieuzasadnione jest natomiast dokonywanie domniemań o podmiocie zobowiązanym do świadczenia wynikającego z rozstrzygnięcia. Zdaniem Skarżącej decyzja organu pierwszej instancji była przedwczesna z uwagi na nierozstrzygnięcie, w dacie jej wydania, wniosku o zwolnienie Skarżącej od przedmiotowej opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. W odpowiedzi na zarzuty skargi poddał, że zaskarżona decyzja wskazuje stronę postępowania o obowiązku której rozstrzyga. W sprawie nie zaistniała również przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Gl 218/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonych decyzji wykazała naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie uprawnień kasatoryjnych. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (mieszkaniec domu) i pkt 2 (małżonek, zstępni przed wstępnymi) oraz ust. 2a (osoby niewymienione w ust. 2), z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do brzmienia art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość ww. należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z ust. 4 tej regulacji w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Sąd zważył na dwie kwestie, istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia. Pierwsza kwestia dotyczy naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy pamiętać, iż oznaczenie strony stanowi konstytutywny element decyzji. Określenie w decyzji, kto jest stroną postępowania, pozwala na przypisanie praw lub obowiązków, potwierdzonych bądź ustalonych na mocy decyzji. Jak zauważa się w literaturze przedmiotu, przez oznaczenie strony lub stron zakończonego postępowania rozumieć należy podanie danych pozwalających na jednoznaczną identyfikację adresata (adresatów) decyzji administracyjnej, a więc podmiotu (podmiotów), do którego skierowany jest indywidualny akt administracyjny (zob. M. Romańska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, s. 767). Ten element decyzji umożliwia także weryfikację samej dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie w świetle art. 28 k.p.a., poprzez ocenę, czy adresat aktu mieści się w kręgu podmiotów prawnie legitymowanych, wyznaczonym hipotezą normy materialnoprawnej, stanowiącej podstawę uprawnień lub obowiązków konkretyzowanych na drodze procesu administracyjnego. W przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna, niezbędne jest wskazanie w decyzji administracyjnej co najmniej jej imienia i nazwiska, w przypadku zaś osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – firmy oraz siedziby tych podmiotów (zob. Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023 za: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 712). Decyzja organu pierwszej instancji natomiast, ani w miejscu adresata decyzji (w którym wskazano jedynie profesjonalnego pełnomocnika), ani też w samej sentencji rozstrzygnięcia ustalającego wysokość należności z tytułu poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, nie zawiera oznaczenia strony postępowania. W ocenie Sądu, brak wątpliwości, że powyższe nie może zostać zakwalifikowane jak oczywista omyłka w zakresie imienia bądź nazwiska strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. W tym zakresie zasadny pozostawał zatem zarzut skargi. Druga kwestia odnosi się do pominięcia przez organy analizy okoliczności sprawy przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z treści art. 104 ust. 4 u.p.s. W przypadku stosowania art. 104 u.p.s., w ust. 4 omawianej regulacji przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta powinna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Pierwszym zaproponowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest odstąpienie od żądania zwrotu należności, należy przez to rozumieć "rezygnację organu administracji z domagania się zwrotu poniesionych wydatków, przy czym rezygnacja ta ma charakter bezwzględny, w tym znaczeniu, że skutkuje niedochodzeniem zwrotu już poniesionych wydatków" (zob. S. Nitecki, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 733). Drugim rozwiązaniem jest umorzenie w części lub całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to zmniejszenie lub likwidację obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Umorzenie ma charakter definitywny, niemniej może znaleźć zastosowanie tylko do świadczenia nienależnie pobranego. Odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty nie znoszą obowiązku zwrotu należności, a jedynie wprowadzają ułatwienia w jego realizacji, przesuwając termin wykonania zobowiązania lub umożliwiając jego periodyczną realizację (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023). Odnotowania wymaga, iż wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu, jest bowiem jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (zob. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 520/21; z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 403/20; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1072/19, z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 503/23; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 801/2, z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt IV Sa/Wr 593/22). Sąd stoi na stanowisku, iż na organie ciąży obowiązek pouczenia zobowiązanej o przysługujących ulgach, a w razie złożenia stosownego wniosku, konieczność zebrania materiału dowodowego i zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie art. 104 ust. 4 u.p.s. Nie przesądzając o kierunku przyszłego rozstrzygnięcia trzeba zauważyć, że obowiązkiem organu pozostaje zatem przeanalizowanie wszystkich przesłanek, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Sąd uznał zatem za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że z urzędu znany jest mu wyrok tut. Sądu z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 158/23, którym oddalono skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodzić należy się jednak z poglądem, iż odmowa zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s. nie pozbawia strony do domagania się odstąpienia od żądania zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę, umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, czy, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 23 września 2021 r. sygn. IV SA/Wr 253/21, z dnia 24 maja 2023 r. sygn. IV SA/Wr 593/22). Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480,00 zł - wynagrodzenie pełnomocnika Strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.