II SA/Gl 1827/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 września 2023 r. nr WINB.WOA.7722.182.2023.AS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Pismem z dnia 19 października 2023 r. K. H. (dalej jako: "strona", "skarżący"), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "ŚWINB" lub "organ II instancji"), opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako: "organ I instancji" lub "PINB") prowadził postępowanie administracyjne, związane z realizacją na działce nr [...] w Z. wiaty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podczas przeprowadzonych w dniu 13 września 2022 r. oględzin organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] w Z. znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy kryty dachówką o kącie nachylenia około 40o. Dach wiaty posiada rynny i został wsparty o drewniane słupy oraz mur ogrodzenia. Wody opadowe z połaci dachu są odprowadzane na nieutwardzony teren działki strony. Wiata powstała w 2022 r. Skarżący w dniu 24 kwietnia 2019 r. zgłosił do Starosty [...] budowę wiaty ogrodowej o powierzchni zabudowy 49,8 m2. Organ architektoniczno-budowlany pismem z dnia 8 maja 2019 r. poinformował skarżącego, iż budowa wiat do 50 m2 przy budynkach mieszkalnych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Powierzchnia zabudowy zrealizowanej przez skarżącego wiaty, liczona po obrysie słupów konstrukcyjnych, wynosi 53,92 m2. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r., znak: [...], organ I instancji wstrzymał roboty budowlane, związane z realizacją przedmiotowej wiaty i nakazał zabezpieczenie terenu przed dostępem dla osób trzecich. Następnie, decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. nr [..]. nakazał skarżącemu przedłożenie dokumentacji powykonawczej, obejmującej pełną dokumentację budowy wiaty oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Oba powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone na mocy postanowienia ŚWINB z dnia 28 czerwca 2023 r. nr WINB.WOA.7722.2023.AS oraz decyzji ŚWINB z dnia 30 czerwca 2023 r. WINB-WOA.7721.43.2023.AS. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu. Mając na względzie wskazania ŚWINB, zawarte w powyższych rozstrzygnięciach organ I instancji postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r. nr [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2023 poz. 682 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.b.", wstrzymał roboty budowlane, prowadzone na działce nr [...] w Z. , polegające na realizacji wiaty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W postanowieniu tym organ poinformował skarżącego, że w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia może on złożyć wniosek o legalizację budowy, przy czym zgodnie z art. 49d ust. 1 i art. 59f P.b. w takim przypadku istnieje konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zwolniona została budowa wiat o wierzchu zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Mając na względzie fakt, że zrealizowana przez skarżącego wiata ma powierzchnię 53,92 m2, jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. W tej sytuacji organ uznał, że wiata powstała w warunkach samowoli budowlanej, co skutkuje koniecznością zastosowania przepisu art. 48 P.b. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechanie poczynienia szczegółowych ustaleń, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów, co miało zasadnicze znaczenie dla oceny czy w niniejszej sprawie skarżący dopuścił się samowoli budowlanej oraz skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych co do rzeczywistego przeznaczenia spornego obiektu budowlanego. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący zrealizował wiatę o powierzchni przekraczającej 50 m2, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy faktycznym przeznaczeniem obiektu jest zadaszenie nad parkującymi samochodami osobowymi i z uwagi na powyższą funkcję obiekt uznać należy za zadaszone miejsce postojowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b., którego realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 18 września 2023 r. nr WINB-WOA.7722.182.2023.AS organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu tego postanowienia ŚWINB wskazał, że wobec braku ustawowej definicji wiaty, kwalifikacja takiego obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Wiata to, co do zasady, samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Wiata stanowi więc budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Przedmiotowa wiata ma konstrukcję drewnianą z dachem dwuspadowym, krytym dachówką. Konstrukcja wsparta jest na drewnianych słupkach oraz na murze ogrodzeniowym. Ze zdjęć załączonych do protokołu z oględzin z dnia 13 września 2022 r. wynika, iż obiekt ma nieregularny kształt, nie posiada większości przegród budowlanych w postaci ścian - jest obudowany z dwóch stron. Wskazał, że PINB prawidłowo obliczył powierzchnię zabudowy przedmiotowej wiaty po obrysie jej słupów konstrukcyjnych i należycie uznał, że ze względu na wymiary wiaty jej realizacja nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń pełnomocnika skarżącego, co do zwolnienia obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jako zadaszonego miejsca postojowego. Wskazał, że w art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. nie ma mowy o "zadaszonym miejscu postojowym". Należy zauważyć, iż przedmiotowe "zadaszenie miejsca postojowego" to nic innego jak wiata nad utwardzonym terenem, która bezsprzecznie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. . W skardze sądowej na powyższą decyzję w ślad za zażaleniem na postanowienie organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: – art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym wszczęciu postępowania legalizacyjnego w następstwie błędnego przyjęcia, iż sporny obiekt stanowi wiatę o powierzchni przekraczającej 50 m2, podczas gdy faktycznym przeznaczeniem obiektu jest zadaszenie nad parkującymi samochodami osobowymi i z uwagi na powyższą funkcję, obiekt uznać należy za zadaszone miejsce postojowe, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b.; – art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż skoro w treści ww. przepisu mowa jest o "stanowiskach postojowych dla samochodów osobowych", a nie o "zadaszonych miejscach postojowych" uznać należy, iż zadaszenie miejsca postojowego to nic innego jak wiata nad utwardzonym terenem, która wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę; – art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b., poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż sporny obiekt stanowi wiatę o powierzchni przekraczającej 50 m2, podczas gdy faktycznym przeznaczeniem obiektu jest zadaszenie nad parkującymi samochodami osobowymi i z uwagi na powyższą funkcję, obiekt uznać należy za zadaszone miejsce postojowe; oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechanie poczynienia szczegółowych ustaleń, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów, co miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w niniejszej sprawie skarżący dopuścił się samowoli budowlanej oraz skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych co do rzeczywistego przeznaczenia spornego obiektu budowlanego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie realizacji przedmiotowej wiaty oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, związane z realizacją obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i o zasadach obliczania tej opłaty. Postanowienie wydawane w oparciu o ten przepis stanowi niejako wstęp do postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w tym ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Podstawową przesłanką do jego zastosowania jest stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany jest realizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo wyrażenia sprzeciwu co do zgłoszenia zamiaru realizacji tego obiektu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidują art. 29-31 p.b., zawierające enumeratywne wyliczenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia, jak również robót budowlanych, których realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej wiaty. W orzecznictwie sądowoadmimistracyjnym jednolicie przyjmuje się jednak, że wiata jest samodzielną budowlą, posiadająca dach, nie obudowaną ze wszystkich stron ścianami lub w ogóle pozbawioną ścian, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed czynnikami atmosferycznymi, a podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (por. chociażby wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt: II SA/Rz 879/22). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania i zasadnie uznały, że jego budowa powinna zostać poprzedzona uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na budowę. Wobec braku tego pozwolenia zasadne było także zastosowanie art. 48 ust. 1 P.b. i wydanie zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest wiatą w rozumieniu przywołanym wyżej. Posiada on dach, oparty częściowo na słupach, a częściowo na murze ogrodzenia. Nie ulega także wątpliwości, że powierzchnia wiaty, mierzona po obrysie słupów, przekracza 50 m2, a zatem realizacja tej wiaty nie wypełniała dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. i nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia pełnomocnika skarżącego, zawarte zarówno w odwołaniu od decyzji PINB jak również w skardze sądowej, że przedmiotowy obiekt w istocie stanowi zadaszone miejsce postojowe i w związku z tym, na mocy art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. Przede wszystkim przeczy temu treść zgłoszenia, jakie sam skarżący w kwietniu 2019 r. złożył do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu tym skarżący wskazał na zamiar realizacji obiektu w postaci wiaty ogrodowej, w miejscu posadowienia zbieżnym z obiektem będącym przedmiotem postępowania i w kształcie także zbieżnym z tym obiektem. Różnica polegała jedynie na powierzchni wiaty, która wg zgłoszenia miała mieć 49,8 m2, zaś zrealizowany obiekt ma powierzchnię 53,92 m2. W odpowiedzi na powyższe zgłoszenie skarżący uzyskał od organu w piśmie z dnia 8 maja 2019 r. informację, że budowa wiaty o powierzchni do 50 m2 przy budynkach mieszkalnych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Niemniej jednak w zgłoszeniu tym skarżący, w ocenie Sądu, dokonał kwalifikacji obiektu jako wiaty ogrodowej, a nie zadaszonego miejsca postojowego. To, że finalnie zrealizował on obiekt o większych wymiarach, przekraczających wymiary zwalniające realizację obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie zmienia dokonanej przez niego kwalifikacji tego obiektu. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty, której powierzchnia przekracza 50 m2, w zależności od przeznaczenia tego obiektu. Sam fakt, że wiata stanowić miałaby zadaszenie nad parkującymi samochodami nie powoduje, że obiekt ten być wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. Przywołany przez pełnomocnika skarżącego art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. nie mówi o "zadaszonym stanowisku postojowym", ale o "stanowiskach postojowych dla samochodów osobowych". Wiata może służyć różnym celom – rekreacyjnym, gospodarczym, może również stanowić zadaszenie nad parkującymi samochodami. Jej funkcja nie może jednak bezpośrednio rzutować na okoliczność ustalenia, czy jej realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie ograniczył zwolnienia z obowiązku pozwolenia na budowę wyłącznie do określonego rodzaju wiat. Nie wskazał także, że określona funkcja wiaty wyklucza zawarte w tym przepisie zwolnienie czy też powoduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę nawet pomimo zachowania parametru powierzchni wiaty, nieprzekraczającej 50 m2. Jedyną okolicznością, rzutującą na kwestię legalności przedmiotowej wiaty jest jej powierzchnia która w nin. sprawie przekracza wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. 50 m2 co powoduje, że realizacja wiaty, niezależnie od jej funkcji, wymagała pozwolenia na budowę. Dodatkowo w ocenie tut. Sądu przyjęcie, iż wiata stanowiąca zadaszenie nad miejscami postojowymi dla samochodów osobowych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. byłoby sprzeczne z założeniem racjonalnego działania ustawodawcy. Uwzględniając bowiem minimalne wymiary stanowiska postojowego, określone w § 21 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 1225), dalej powoływanego jako: "Warunki techniczne", wynoszące dla samochodów osobowych szerokość 2,5 m i długość 5 m oraz fakt, że na mocy art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolniona jest realizacja stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, wiata nad takimi stanowiskami postojowymi miałaby powierzchnię minimum 125 m2. Za całkowicie pozbawione logiki należałoby zatem uznać reglamentowanie pozwoleniem na budowę realizacji wiat o powierzchni przekraczającej 50 m2 (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.) i jednocześnie całkowite zwolnienie z jakiejkolwiek reglamentacji wiat zadaszających parkujące samochody, o powierzchni ponad dwukrotnie wyższej. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że kwestia funkcji, jaką wiata ma docelowo pełnić, nie pozostaje bez wpływu na legalność tej wiaty. Może ona bowiem rzutować na przepisy techniczno-budowlane, jakie znajdą zastosowanie dla oceny przedmiotowego obiektu. Wskazał na to WSA w Białymstoku w przywołanym przez pełnomocnika skarżącego w treści skargi wyroku z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt: II SA/Bk 847/22. Z wyroku tego, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego nie wynika, że realizacja wiaty stanowiącej zadaszenie nad miejscem postojowym jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd wskazał natomiast na fakt, że jeśli istotnie wiata jest wykorzystywana jako zadaszenie nad parkującymi samochodami, to do oceny jej legalności i zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, konieczne jest odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności § 19 Warunków technicznych, który reguluje odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej. Te twierdzenia tut. Sąd w pełni podziela. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organy zasadnie zastosowały w sprawie art. 48 ust. 1 P.b. wobec realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni przekraczającej 50 m2. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Mając to na względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić. Wskazać jeszcze przyjdzie, że powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl