II SA/Gl 1780/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. P. (P.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.160.2023.KZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) wstrzymał K.P. (strona, skarżący) prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu kontenerowego oraz obiektu gospodarczo-magazynowego zlokalizowanych przy ul. [...] w D., na działce nr 1.. Jako podstawę prawną postanowienia PINB podał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 682 ze zm., dalej w skrócie PrBud). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu kontenerowego oraz obiektu gospodarczo-magazynowego jw. Wskazał, że stroną postępowania jest skarżący (jako inwestor), współwłaściciele działki nr 1. oraz współwłaściciele działki nr 2. Przytoczył treść oświadczenia skarżącego, złożonego do protokołu w dniu 30 marca 2023 roku. W oświadczeniu tym skarżący podał, że na działce nr 1., wspólnie z nieżyjącym synem, wykonał konstrukcję stalową przykrytą dachem i obudowaną z trzech stron blachą, wejście zostało zabezpieczone blachami, prace zostały rozpoczęte około 5 lat temu i do dzisiaj nie zostały zakończone. Konstrukcja została wykonana na potrzeby przechowywania samochodu, nie jest trwale związana z gruntem. Na wykonanie konstrukcji nie uzyskano żadnej zgody. Konstrukcja posiada instalację elektryczną, zasilaną z przyłącza do innej działki. Skarżący nie posiada dokumentacji technicznej oraz dokumentów dotyczących stanu technicznego konstrukcji, a prace nie były nadzorowane przez osobę z uprawnieniami budowlanymi. Ponadto na ww. nieruchomości od około 15 lat usytuowany jest kontener będący własnością skarżącego. Organ I instancji przywołał także ustalenia poczynione podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 30 maja 2023 r. Wynika z nich, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt kontenerowy o wymiarach około 2m x 3m x 2,5m, pusty w środku, w trakcie demontażu. Obiekt nie posiada podłączonych mediów i znajduje się w niedostatecznym stanie technicznym. Ponadto na nieruchomości usytuowany jest obiekt gospodarczo-magazynowy o wymiarach około 9m x 5,60m x 3,85-4,71m, wykonany w technologii szkieletowej, stalowej z poszyciem z blachy falistej (ściany oraz dach). Obiekt jest jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, posiada dach dwuspadowy i jedno wejście. Nie stwierdzono wykonania fundamentów, obiekt posadowiony jest na krawężnikach drogowych. Do obiektu doprowadzony jest prąd za pomocą przedłużacza z innej nieruchomości, a innych mediów brak. Obiekt znajduje się w dostatecznym stanie technicznym. W oparciu o informację przekazaną z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. organ I instancji ustalił także, że brak jest dokumentacji budowlanej w sprawie powyższych obiektów. Wybudowany około 2008 roku obiekt kontenerowy, organ I instancji zakwalifikował jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 PrBud. Na jego wybudowanie, zdaniem organu, należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że w sytuacji gdy inwestor wybuduje obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 PrBud, ale nie dopełni obowiązku dokonania zgłoszenia tej budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej, to w procedurze legalizacyjnej nie znajduje zastosowania wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 PrBud - w dacie budowy art. 29 ust. 1 pkt 12 PrBud. Natomiast obiekt gospodarczo-magazynowy o powierzchni zabudowy około 50,4m2, którego budowa - zgodnie z oświadczeniem skarżącego - została rozpoczęta około 2018 roku, zakwalifikowano jako obiekt budowlany kategorii XVIII (obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty), na wybudowanie którego należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Według organu obiekt gospodarczo-magazynowy posiada cechę trwałego związania z gruntem. Rozstrzygające w tym zakresie jest bowiem to, czy rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego z nim związania. Ze względu na powyższe okoliczności organ uznał za niezbędne wdrożenie trybu określonego w art. 48 PrBud, w celu legalizacji samowoli budowlanej. Przytaczając przepisy PrBud organ zastrzegł, że uzyskanie decyzji o legalizacji przedmiotowych obiektów możliwe będzie po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Organ podał przy tym, że wysokość tej opłaty w odniesieniu do obiektu kontenerowego wynosić będzie 5000 zł. Natomiast w odniesieniu do budynku gospodarczo-magazynowego przedstawił sposób wyliczenia wysokości tej opłaty, wskazując m.in. że jej wysokość oblicza się zgodnie z art. 59f PrBud, z tym że jej stawka podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zakwestionował przyjęcie przez organ, że to on jest inwestorem, podczas gdy ewentualnym inwestorem robót zlokalizowanych na działce nr 1. powinni być spadkobiercy jego syna. Ponadto zarzucono, że przedmiotowe obiekty nie są związane z gruntem, są "ruchomościami" i nie podlegają przepisom PrBud. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) utrzymał jednak w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając postanowienie ŚWINB zgodził się z kwalifikacją organu I instancji, wedle której przedmiotowe obiekty stanowią tymczasowy obiekt budowlany oraz obiekt gospodarczo-magazynowy, a ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zostały one wykonane przez inwestora bez wymaganego pozwolenia, to w świetle art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud koniecznym stało się wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Odnosząc się do kwestii podmiotowych ŚWINB, przytaczając art. 52 PrBud podał, że przepis ten expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane m.in. do dokonania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym. Podmiotem tym zaś w pierwszej kolejności jest inwestor. ŚWINB przytoczył przy tym oświadczenie skarżącego z dnia 30 marca 2023 roku, wedle którego konstrukcję stalową (obiekt gospodarczo-magazynowy) wykonał on wspólnie z nieżyjącym synem, zaś kontener jest własnością skarżącego. W dalszej kolejności ŚWINB wyjaśnił, że adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel nieruchomości dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdyby inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków ze względu na brak tytułu prawnego do obiektu. W skardze na powyższe postanowienie ŚWINB strona zarzuciła, mające istotny wpływ wynik sprawy, naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 PrBud poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie go za inwestora, podczas gdy ewentualnym inwestorem był syn skarżącego, a aktualnie w jego miejsce — spadkobiercy. Ponadto zarzucono mające istotny wpływ wynik sprawy naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne ustalenie osoby inwestora, oraz ustalenie, że przedmiotowe obiekty stanowią budynki, podczas gdy nie są one związane z gruntem i jako ruchomości nie podlegają przepisom PrBud, - art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i brak zawieszenia przez organ I instancji prowadzonego postępowania z uwagi na śmierć faktycznego inwestora tj. A.P. i nieustalenie spadkobierców po zmarłym, w celu dalszego prowadzenia postępowania. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, skutkujące nieważnością wydanego postanowienia tj. art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w postaci wydania przez organ I instancji postanowienia skierowanego do skarżącego i prowadzenia przeciwko niemu postępowania, tj. w stosunku do osoby nie będącej inwestorem w rozumieniu przepisów PrBud. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewskazanie w skarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazującego czytelnie na motywy jakie kierowały organem II instancji przy wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności: a. brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu, b. niewyjaśnienie skarżącemu na jakiej podstawie został uznany jako inwestor wskazanej inwestycji, podczas gdy skarżący jednoznacznie wskazywał, iż tym inwestorem nie jest, c. niewskazanie przez organ II instancji, na jakiej podstawie zastosowanie do niniejszego postępowania będą miały przepisy prawa budowlanego. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem prawidłowego ustalenia stron prowadzonego postępowania, ewentualnie uchylenie postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia temu organowi. W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie ŚWINB z dnia 28 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie obiektu kontenerowego oraz obiektu gospodarczo-magazynowego zlokalizowanych przy ul. [...] w D., na działce nr 1.. Materialnoprawną podstawę wydanych postanowień stanowi art. 48 ust. 1 PrBud, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Dodać należy, że w myśl art. 48 ust. 5 PrBud postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 PrBud obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone m.in. w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 48 ust. 1 PrBud nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zasadnie skoncentrował swoją uwagę na treści przywołanych powyżej przepisów PrBud. Jednak nie poczynił ustaleń wystarczających do tego, aby przyjąć, że to skarżący powinien być adresatem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót. W zażaleniu skarżący zarzucił błędne ustalenie, że jest on inwestorem obiektów, których dotyczy wstrzymanie robót. Zaakcentował przy tym, że jedynie pomagał nieżyjącemu synowi przy wykonywaniu spornych obiektów. Tymczasem, pomimo tak sformułowanego zarzutu zażalenia, ŚWINB w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie postanowienia poprzestał na przytoczeniu fragmentu oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu w dniu 30 marca 2023 roku, wedle którego skarżący "wspólnie z synem (nieżyjącym)" wykonał konstrukcję stalową (obiekt gospodarczo-magazynowy). W ocenie Sądu treść tego oświadczenia była zbyt ogólnikowa, aby bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego przyjąć, że to skarżący jest inwestorem spornych obiektów i powinien być adresatem wstrzymania robót. "Wspólne wykonywanie" oznaczać może bowiem różne stany faktyczne, w tym przede wszystkim wspólne dokonywanie czynności składających się na poszczególne roboty budowlane. Z treści utrwalonego w protokole z dnia 30 marca 2023 r. oświadczenia może wynikać przede wszystkim to, że skarżący i jego nieżyjący syn fizycznie razem wykonywali poszczególne roboty związane z posadowieniem spornego obiektu gospodarczo-magazynowego. Jednak nie można tego z góry utożsamiać z posiadaniem przez skarżącego statusu inwestora. W tym miejscu zauważyć wypada, że choć pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w przepisach PrBud, to nie powinno nasuwać większych wątpliwości, że literalnie, a także wg słownika języka polskiego jest to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji, czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 roku, sygn. II OSK 2870/16). Inwestor może być jednocześnie wykonawcą robót tzn. może fizycznie podejmować określone działania w ramach robot budowlanych niezbędnych do wykonania danego obiektu. Jednak nie oznacza to, że każdy wykonawca, czy współwykonawca robót budowlanych jest inwestorem, a w istocie takie założenie przyjęły organy w realiach rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy przedwcześnie i bez wystarczającego odniesienia się do zarzutów zażalenia uznał, że to skarżący powinien być adresatem utrzymanego w mocy przez ten organ wstrzymania robót budowlanych. W realiach rozpoznawanej sprawy pod uwagę wziąć należało m.in. to komu służyć miał sporny obiekt gospodarczo-magazynowy i w czyim interesie został on wzniesiony, a przede wszystkim kto finansował prace i składnikiem czyjego majątku miał stać się obiekt po jego wybudowaniu. Te zagadnienia zostały całkowicie pominięte przez organ odwoławczy (i to pomimo zarzutów podniesionych w tym zakresie w zażaleniu), a wcześniej przez organ I instancji. Pominięto również wyjaśnienie, dlaczego skarżącego uczyniono adresatem wstrzymania robót budowlanych w odniesieniu do obiektu kontenerowego. Przytoczenie samego oświadczenia skarżącego, o tym, że jest właścicielem tego obiektu, jest w ocenie Sądu niewystarczające. W realiach rozpoznawanej sprawy sporną była także kwestia trwałego związania z gruntem spornego obiektu gospodarczo-magazynowego. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Materiał dowodowy zgromadzony w przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych, w ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organy prawidłowo przyjęły, że obiekt ten posiada cechę trwałego związania z gruntem. Przedstawione w tym zakresie zarzuty skargi nie są zasadne. W konsekwencji zgodzić się należy z organami, że budowa wolno stojącego parterowego budynku gospodarczo-magazynowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo także organy dokonały kwalifikacji wskazanego na pierwszym miejscu, w sentencji postanowienia obiektu kontenerowego. Jednak pomimo, że w tej części stanowisko organów zyskało aprobatę Sądu brak wystarczającego wyjaśnienia kwestii podmiotowych tj. dotyczących wskazania adresata wstrzymania robót skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Co do zasady zgodnie z art. 52 PrBud obowiązki w toku postępowania z art. 48 PrBud organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Według art. 52 ust. 1 PrBud ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, iż obowiązki w procedurze m.in. art. 48 mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten umożliwia zatem skierowanie obowiązków, w postępowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy. W przypadku, gdy taką osobą jest inwestor, koniecznym jest ustalenie, czy przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, który w realiach danej sprawy wystarczy do wykonania obowiązków nałożonych na niego w ramach procedury legalizacyjnej. Pomijając dotychczasowe zastrzeżenia, do tego ostatniego zagadnienia organy w realiach rozpoznawanej sprawy także się nie odniosły. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że ŚWINB w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu postanowienia) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie narusza również art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. jednym z elementów postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, jest uzasadnienie, które w szczególności zawierać powinno wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego przepisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej sprawy, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Zestawiając art. 107 § 3 k.p.a. z sytuacją faktyczną, z jaką ŚWINB zetknął się na etapie postępowania zażaleniowego pojawia się konkluzja, iż organ ten winien przede wszystkim odnieść się do zarzutów i argumentów zawartych w zażaleniu. Na etapie postępowania zażaleniowego nie wystarczy samo powtórzenie motywów organu I instancji. Koniecznym jest również wykazanie swych racji przez pryzmat zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Inaczej rzecz ujmując, na organie odwoławczym spoczywa ciężar odniesienia się do argumentacji zażalenia. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie spełnia przywołanych wyżej kryteriów w zakresie dotyczącym aspektu podmiotowego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania w kwocie 580 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przede wszystkim dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata postanowienia oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.