II SA/Gl 1792/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 28 września 2022 r. nr GKII.7221.69.2022 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 roku, Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 z późn. zmianami – dalej k.p.a.), art. 7d pkt 1 lit. a /tiret pierwszy/ i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. – dalej p.g.k.), po rozpatrzeniu sprawy G. W. (dalej: strona, skarżąca) orzekł o odrzuceniu jej zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym opracowanym w latach 2021 - 2022 w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu J., w jednostce ewidencyjnej R., dotyczących nienaniesienia istniejącej drogi koniecznej do działki 1 poprzez działkę 2 oraz niezgodności powierzchni działek objętych jednostką rejestrową [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że na terenie Powiatu Z. od lipca 2021 r. do kwietnia 2022 r. prowadzone były prace modernizacyjne, których celem było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1034 ze zm. – obecnie akt archiwalny) oraz uzupełnienie danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia. Starosta nie posiada dokumentów z wydzielenia drogi koniecznej jw. Dotychczasowa mapa ewidencyjna również nie ujawniała takiej drogi. Starosta, jako organ ewidencyjny, nie może ujawnić "nowych działek" bez odpowiedniej dokumentacji, która stanowić będzie podstawę zmiany. Wykonawca prac modernizacyjnych również nie jest uprawniony do wykonania powyższej dokumentacji. Starosta nie może tworzyć nowych stanów prawnych, które należą do kompetencji sądów i innych organów orzekających. Odnosząc się do zarzutu niezgodności powierzchni działek, stanowiących własność strony wskazano, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie dokonano takich zmian. Do stworzenia operatu wykorzystano pomiary na gruncie z lat 80. i 90. ubiegłego wieku. Działki objęte jednostką rejestrową [...] nie posiadają punktów granicznych spełniających standardy dokładnościowe, dlatego przedmiotowa modernizacja nie mogła zmienić ich powierzchni. Doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni, jak i przebiegu granic działek, powinno nastąpić podczas przeprowadzenia czynności terenowych, na zlecenie zainteresowanych, w procedurze przewidzianej prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono, że dokumentacja w sprawie naniesienia drogi koniecznej zaginęła w Wydziale Geodezji. Błąd nastąpił w Urzędzie i powinien zostać naprawiony przez Urząd. Zarzut numer 2 dotyczył niezgodności powierzchni nieruchomości stanowiących jej własność. Starosta, odrzucając zarzut, ponownie nie odniósł się merytorycznie do niego, nie wyjaśniając szczegółowo, dlaczego powierzchnie działek są niezgodne. Ta sytuacja narusza jej prawo własności. Podczas uzgodnień zostało również naruszone prawo do informacji i do wglądu do materiałów dotyczących jednostki rejestrowej [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej WINGiK) decyzją z dnia 28 września 2022 r., znak GKII.7221.69.2022, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotem zarzutów (jak również uwag), są dane zmodyfikowane w ramach przeprowadzonej modernizacji. W art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów dotyczy zatem tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag oraz zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. W zakresie przebiegu granic ewidencyjnych działek należących do skarżącej nie przeprowadzono żadnych prac geodezyjnych, w wyniku których pozyskano by informacje mogące stanowić podstawę dokonania zmian. Umowa z wykonawcą geodezyjnym obejmowała przede wszystkim analizę i wykorzystanie istniejącej w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentacji. W zakresie działek skarżącej brak było dokumentacji nadającej się do wykorzystania w tym celu, zatem nie dokonano żadnej modyfikacji (w tym również korekty wielkości powierzchni). Organ ewidencyjny nie mógł więc odnieść się merytorycznie do żądania skarżącej dotyczącej błędnego ustalenia podczas modernizacji wielkości powierzchni, gdyż powierzchnia ta nie należała do danych, które wynikałyby z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Z kolei przebieg służebności gruntowych nie jest ujawniany w operacie ewidencyjnym. Artykuł 20 p.g.k. stanowi katalog zamknięty informacji, które obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Brak jest tam odniesienia do służebności gruntowych, w tym do służebności drogi koniecznej. Jest to instytucja prawa cywilnego, wykonywana jest na podstawie umowy lub orzeczenia sądu, a informacja o tym nie trafia do organu ewidencyjnego. Skargę na decyzję administracyjną WINGiK złożyła ww. skarżąca, zaskarżając ją w całości. Podała m. in., że modernizacja została przeprowadzona w sposób wadliwy, naruszając jej własność. Materiał dowodowy był szczątkowy. Części dokumentów brakowało. Nie udostępniono jej całości dokumentacji. Pracownicy Urzędu zasłaniali się pandemią, a uwagi odrzucono z naruszeniem procedury. Zmiana granic sąsiednich oznacza także zmianę jej granic. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Modernizacja ewidencji jest definiowana jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (E. Stefańska, Komentarz do art. 24a p.g.k., LEX-el., teza 1). W świetle art. 24a ust. 1 p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g.k.). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych, w celu dostosowania ich do wymogów prawnych. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie w zakresie przebiegu granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu - sądowym lub administracyjnym przeprowadzonym na wniosek strony (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1328/21). Celem modernizacji w niniejszym przypadku było założenie mapy ewidencyjnej cyfrowej, uzupełnienie ewidencji gruntów o dane budynkowe oraz zaktualizowanie użytków, w szczególności na działkach zabudowanych. Wykonawcy mieli za zadanie wykorzystać wszelką zgromadzoną dokumentację geodezyjną, w tym operat techniczny pomiaru wsi z przełomu lat 80. i 90 XX w. (zob. pismo Starosty z 17 marca 2022 r., s. 6 akt administracyjnych). W zakresie przebiegu granic ewidencyjnych działek należących do skarżącej nie przeprowadzono żadnych prac geodezyjnych, w wyniku których pozyskano by informacje mogące stanowić podstawę dokonania zmian. Umowa z wykonawcą geodezyjnym obejmowała jedynie analizę i wykorzystanie istniejącej w państwowym zasobie geodezyjnym dokumentacji. Organ odwoławczy nie mógł zatem podzielić zarzutu skarżącej, dotyczącego błędnego ustalenia podczas modernizacji wielkości powierzchni. Ta nie należała do danych, które wynikałyby z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Przy tym, w art. 24a ust. 9 p.g.k. chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11). Z kolei służebność drogi koniecznej znajduje/może znaleźć swoje odzwierciedlenie we właściwym rejestrze, jakim są księgi wieczyste. Stąd całkowicie zbędne, a wręcz niemożliwe prawnie, jest dokonywanie wpisu tego ograniczonego prawa rzeczowego do ewidencji gruntów i budynków (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2022 r., III SA/Po 1472/21). Artykuł 20 p.g.k. zawiera katalog zamknięty informacji, które obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Brak jest tam odniesienia do służebności gruntowych, w tym do służebności drogi koniecznej. Materiał dowodowy z powyższych względów był wystarczający do wydania decyzji i nie wymagał uzupełnienia. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarżąca nie może oczekiwać od organu i od Sądu, że w niniejszym postępowaniu, w którym nie biorą udziału jej sąsiedzi, zostaną wiążąco rozstrzygnięte kwestie sporne dotyczące granic i powierzchni nieruchomości. Naruszałoby to prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżąca ma możliwość przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z ich udziałem, jeśli tylko je zainicjuje. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (w tym poprzez uniemożliwienie dostępu do części dokumentacji) koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 10 §1 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., III OSK 6816/21). Skarżąca żadnych takich okoliczności nie wykazała. Sąd nie orzeka tu w kwestii odtwarzania rzekomo zagubionych dokumentów z akt administracyjnych. Jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wtedy zaistnieje co najwyżej podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 10 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 24a ust. 1 – 10 p.g.k., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.