II SA/Gl 1770/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 3 listopada 2022 r. nr GKII.7221.76.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. nr GKII.7221.76.2022 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ŚWINGiK) po rozpatrzeniu zażalenia K. J. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 12 września 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie dotychczasowego właściciela oraz wpisanie skarżącego jako samoistnego posiadacza działki nr [...]obręb [...]rejestr [...]. Jako podstawę prawną ŚWINGiK wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie p.g.k.). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 9 września 2022 r. złożonym do protokołu spisanego w Urzędzie Miejskim w S. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta S. o ujawnienie jego osoby jako samoistnego posiadacza działki nr [...] obr. [...] w pasie szerokości 1 metra na całej długości tej działki od stronu południowej. Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie dotychczasowego właściciela tj. J. K. oraz wpisanie skarżącego jako samoistnego posiadacza przedmiotowej działki. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 61a k.p.a. oraz art. 20 ust. 2 p.g.k. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta podał, że działka nr [...] nie posiada ujawnionej księgi wieczystej, nie ujawniono też tytułu własności do nieruchomości, a od momentu założenia ewidencji gruntów i budynków w rejestrze gruntów nr [...], zawierającym tę działkę, widnieje jako właściciel J. K. . Oznacza to, że wpisanie samoistnego posiadania wymagałoby uprzedniego wykreślenia ujawnionych właścicieli, ustalonych na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów i budynków, będącego obowiązującym dokumentem zasobu. W odniesieniu do działki nr [...] ujawniono "właściciela". Zatem nie ma możliwości zastąpienie tego wpisu osobą "władającą". Organ wskazał ponadto, że ujawnienie samoistnego posiadacza jedynie do części działki jest niemożliwe. Wcześniej należałoby bowiem dokonać podziału geodezyjnego nieruchomości. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta. Jednak zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. ŚWINGiK utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu ŚWINGiK nakreślił dotychczasowy przebieg sprawy. Dostrzegł lakoniczność uzasadnienia postanowienia wydanego przez organ I instancji, jednak pomimo tego samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Według organu odwoławczego, jeżeli w ewidencji gruntów i budynków widnieje informacja o właścicielu, a wpis taki nie jest wynikiem oczywistego błędu, to organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia podmiotu władającego danym gruntem. Organ bada jedynie to, czy istnieje dokumentacja wskazująca na właściciela. Natomiast nie może badać, czy na podstawie tej dokumentacji prawo faktycznie powstało lub czy zawarte w niej dane są aktualne. W niniejszej sprawie oznacza to, że ustalenie władającego wymagałoby uprzedniego wykreślenia wpisów dotyczących właścicieli, co mogłoby zostać dokonane na postawie i w trybie art. 24 ust. 2a p.g.k., czyli poza procedurą postępowania wszczętego na postawie art. 20 ust. 2b. ŚWINGiK przypomniał także, że według ustaleń poczynionych przez organ I instancji działka nr [...] obręb [...] stanowi własność J. K. . Taki zapis figuruje w oparcie ewidencji gruntów i budynków od czasu jej założenia dla obrębu [...]. Odnosząc się zaś do żądania ujawnienia władania wyłącznie na części przedmiotowej działki organ odwoławczy wskazał, że wobec wskazanych powyżej przeszkód do wszczęcia postępowania okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. W skardze wniesionej do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił, że powyższe postanowienie ŚWINGiK podjęto z naruszeniem prawa bowiem niestarannie przeprowadzono postępowanie, a także nie ustosunkowano się do złożonych wniosków i zarzutów dotyczących zmian na mapie ewidencyjnej (zostały one złożone do protokołu z dnia 2 listopada 2022 r. w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach) W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada żadnego operatu, ani innych dokumentów, które wyjaśniałby czynności geodezyjne np. scalenie dwóch działek nr [...] (obecnie nr [...]) i działki sąsiedniej leżącej poniżej działki nr [...]. Czynności scalenia nie mogły być prowadzone, gdyż wskazany przez organy właściciel działki nie istnieje i nigdy nie istniał. Przy czym został on celowo fikcyjnie wpisany jako właściciel. Skarżący wskazał także, że art. 24 ust. 2a p.g.k. określa zasady aktualizacji operatu ewidencyjnego i określono w nim, że starosta jest zobowiązany do aktualizacji operatu ewidencyjnego z urzędu, jeżeli zmiany danych ewidencyjnych wynikają z dyspozycji aktów normatywnych, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4 p.g.k. dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także - co istotne w przedmiotowej sprawie - na skutek wykrycia danych błędnych lub wpisów dokonanych bez podstawy prawnej - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący podniósł, że operat założenia ewidencji powstał dla celów podatkowych w 1968. Wówczas wpisywano do ewidencji osoby, które przyszły do urzędu i oświadczyły, że chcą płacić podatki od danego gruntu. Natomiast gdy nikt takiej woli płacenia nie zgłosił, to w odniesieniu do danego gruntu wpisywano pospolite nazwisko. Przemawia za tym okoliczność, że od założenia ewidencji osoba o nazwisku J. K. nie płaciła podatków. W odpowiedzi na skargę ŚWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegających na wykreśleniu dotychczasowego właściciela oraz wpisaniu skarżącego jako samoistnego posiadacza przedmiotowej działki. Odmowa wszczęcia wskazanego powyżej postępowania została przez organy oparta na art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W powyższym przepisie przewidziane zostały dwie przesłanki ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania. Pierwsza ma charakter podmiotowy i dotyczy sytuacji, w której z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwróciła się osoba, nie posiadająca stosownej legitymacji, tj. taka osoba, która nie jest stroną postępowania. Druga przesłanka ma charakter przedmiotowy i obejmuje sytuacje, w których istnieją inne uzasadnione przyczyny, powodujące , że postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślą się, że art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, którego celem jest weryfikacja warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Prowadząc postępowanie wstępne organy ograniczają się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia. W jego ramach prowadzenie czynności jest bardzo ograniczone, bowiem – co do zasady - czynności postępowania muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez k.p.a., przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 2205/17). W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie dla oceny kontrolowanego postanowienia ma to, czy faktycznie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania objętego wnioskiem skarżącego. Przedmiot postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący został zakreślony we wniosku złożonym w dniu 9 września 2022 r. Skarżący domagał się w nim ujawnienia go jako samoistnego posiadacza do działki nr [...] obr. [...]w pasie szerokości 1 metra na całej długości tej działki od strony południowej. W kontekście tak sformułowanego wniosku organ odwoławczy przyjął, że jeżeli w ewidencji gruntów i budynków widnieje informacja o właścicielu, a wpis taki nie jest wynikiem oczywistego błędu, to organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia podmiotu władającego danym gruntem. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że według art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wynikający z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.k., warunek braku możliwości ustalenia właściciela - z uwagi na rejestrowy charakter organu ewidencyjnego - jest wyłącznie formalny, a nie materialny. Oznacza to, że organ ustala jedynie, czy istnieje dokumentacja wskazująca właściciela, a nie to, czy na jej podstawie prawo faktycznie powstało lub czy dane te są aktualne. Ponadto wskazać należy, że art. 20 ust. 2b p.g.k. określa, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten dotyczy zatem wykazania w ewidencji gruntów i budynków – wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.k. - właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których nie można ustalić ich właścicieli – wykazania osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że w przypadku, w którym ustalony jest właściciel danej nieruchomości i jest on wykazany w ewidencji gruntów i budynków, brak jest możliwości wpisania do tej ewidencji władającego gruntem na zasadzie samoistnego posiadania. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem "publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej." (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Rz 183/18). Nie stanowi ona zbioru dokumentów związanych ze stanem własności gruntu i jego ewentualnymi (historycznymi) zmianami, ale odzwierciedla stan prawny, zaś dokonywane w niej wpisy mają wyłącznie charakter deklaratoryjny. W konsekwencji, ewidencja ta nie służy do rozstrzygania w przedmiocie stanu prawnego nieruchomości, zaś: "żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów." (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt: I OSK 2003/19). W związku z powyższym, jeżeli w ewidencji ujawniony jest właściciel danej nieruchomości, to nie jest możliwe wpisanie do tej ewidencji samoistnego posiadacza tej nieruchomości. Dotyczy to także sytuacji, w której posiadacz ten kwestionuje prawo własności osoby, figurującej w ewidencji. W konsekwencji jeżeli posiadacz samoistny wystąpi z wnioskiem o wpisanie go do ewidencji, to pomimo, że posiada on legitymację prawną do wystąpienia z takim wnioskiem, nie jest możliwe wszczęcie postępowania, o ile ewidencja zawiera wpis dotyczący właściciela nieruchomości. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący nie wskazał wprost, że domaga się wykreślenia z ewidencji obecnie wpisanego tam właściciela. Kwestionuje jednak obecny stan wpisu w tym zakresie. Z kolei uwidocznienie w ewidencji właściciela stanowi przeszkodę do tego, aby przystąpić do jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do ustalania, czy skarżący jest faktycznie samoistnym posiadaczem. Przeszkoda ta musiałaby zostać najpierw usunięta poprzez wykreślenie z ewidencji osoby obecnie wpisanej jako właściciel, co wymagałoby wcześniej prowadzenia postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy osobie wpisanej obecnie jako właściciel przysługuje prawo własności (lub czy to prawo przysługiwało w dacie wpisu do ewidencji). Do prowadzania zaś takiego postępowania organ ewidencyjny nie jest uprawniony. Podejmowanie jakichkolwiek czynności zmierzających do weryfikacji, czy też ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, pozostaje bowiem poza kompetencjami organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków i należy do właściwości sądów powszechnych. Strona skarżąca podnosi argumenty, zmierzające do wykazania, że osoba wpisana do ewidencji jako właściciel nigdy nie legitymowała się prawem własności przedmiotowej nieruchomości, a wręcz, że zamieszczony w operacie ewidencyjnym wpis jej dotyczący był od samego początku fikcyjny. Według skarżącego w operacie założenia ewidencji gruntów i budynków wpisano pospolite nazwisko, gdyż nie zgłosiła się żadna osoba, wyrażająca wolę płacenia podatków od tej działki. Takie twierdzenia skarżącego nie mogły jednak odnieść żadnego skutku, gdyż ich weryfikacja oznaczałaby prowadzenie merytorycznego postępowania w celu ustalenia, czy podmiotowi wpisanemu na podstawie operatu przysługiwało prawo własności. Tymczasem wykracza to poza zakres uprawnień organu ewidencyjnego. W konsekwencji stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl