II SA/Gl 1496/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi L. K. (K.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr SKO.OG/41.12/113/2022/12888 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ochrony zwierząt 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy M. (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Stowarzyszenia "A" z siedzibą [...] M., [...], w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu 1 psa, suczki w wieku ok 2 lat należącej do N. i L. K., zamieszkałych w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 28 grudnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek o wydanie opisanej wyżej decyzji o czasowym odebraniu psa. W dniu 26 maja 2022 r. przeprowadzono rozmowę telefoniczną z funkcjonariuszem Policji z Komendy Powiatowej Policji w W., z której wynikało, że Policja skierowała do prokuratury pismo w sprawie aktu oskarżenia Pana L. K., natomiast pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. Komenda Powiatowa Policji w W. poinformowała, że w dniu 21 maja 2022 r. przedmiotowe postępowanie zostało zakończone skierowaniem aktu oskarżenia przeciwko L. K. o czyn z art. 35 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572). W ocenie organu rozstrzygnięcie sprawy wydania decyzji o czasowym odebraniu psa zależeć będzie od wyniku postępowania karnego. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie zwykłe "B" w K. Podkreślono, że postępowanie administracyjne dotyczące czasowego odebrania zwierzęcia od jego właścicieli lub opiekunów z uwagi na zagrożenie jego zdrowia i życia oraz postępowanie karne dotyczące znęcania się nad tym psem poprzez brak zapewnienia mu właściwych warunków bytowania - to dwa odrębne postępowania, przy czym postępowanie administracyjne pełni funkcję pomocniczą i ma na celu tymczasowe zabezpieczenie psa w sytuacji niecierpiącej zwłoki, która to w tym przypadku miała miejsce. Z tego punktu widzenia odbiór zwierzęcia w trybie administracyjnym można uznać za tymczasowy środek zapobiegawczy, który nie prowadzi do pozbawienia praw podmiotowych wobec zwierzęcia i powoduje jedynie utratę jego posiadania. Wyjaśniono, iż decyzja wydana w trybie art. 7 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt jest decyzją następczą, a organ wydający rozstrzygnięcie zobowiązany jest ustalić, czy zaistniały przesłanki do odebrania zwierzęcia, to jest czy zwierzę traktowane było w sposób określony w art. 6 ust. 2, a nadto czy zaistniał stan zagrażający jego życiu lub zdrowiu. Decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt stanowi zatem szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już odebrane. Zdaniem Stowarzyszenia, dla potrzeb postępowania administracyjnego nie jest konieczne uzyskanie orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego fakt znęcania się nad zwierzęciem przez dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Organ administracyjny może sam dokonać oceny czy zaistniały w sprawie okoliczności uzasadniające odebranie zwierzęcia. Zauważono również, że nie każde zachowanie, które spełnia przesłanki określone w art. 6 ust. 2 i obliguje do podjęcia interwencji określonej w art. 7 ust. 1 lub 3 ustawy o ochronie zwierząt jednocześnie wyczerpuje znamiona popełnienia przestępstwa w rozumieniu Kodeksu karnego. W ocenie Stowarzyszenia w sprawie brak zatem było podstaw do zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr SKO.OG/41.12/113/2022/12888, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. Na wstępie organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, następnie wskazał, iż bez wątpienia ma rację Stowarzyszenie, że sytuacja wskazana w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt dotyczy przypadków niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u jego właścicieli (opiekunów) zagraża poważnie jego zdrowiu lub życiu. Organ prowadząc postępowanie objęte przedmiotem niniejszej sprawy samodzielne ustala czy zaistniały przesłanki do odebrania zwierzęcia i czy zaistniał stan zagrożenia życia lub zdrowia zwierzęcia. Zważywszy, że postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji ma charakter następczy, nie może być ono zależne od tego czy toczy się przed sądem powszechnym postępowanie karne mające potwierdzić lub zaprzeczyć zaistnienia faktu znęcania się nad zwierzęciem. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż również z punktu widzenia dotychczasowego właściciela zwierzęcia istotne jest szybkie wydanie decyzji. Stosując przepisy procedury administracyjnej organ, do którego wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji następczej, winien sam dokonać oceny czy zaistniały okoliczności uzasadniające odebranie zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a ewentualny wyrok Sądu o dalszych losach zwierzęcia będzie miał charakter wiążący m.in. dla organu administracji, jednakże nie oznacza to konieczności zawieszania przez ten organ postępowania w sprawie. W ocenie Kolegium organ I instancji winien dalej kontynuować postępowanie z wniosku Stowarzyszenia i zmierzać do zakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się L. K. (dalej: "Skarżący") wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł podmiot nieuprawniony, nie będący stroną, tj. Stowarzyszenie "A", które z datą wykreślenia z ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzoną przez Starostę [...] tj. z dniem 4 marca 2022 r. utraciło możliwość bycia stroną. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że Stowarzyszenie utraciło status strony w dacie wykreślenia z ewidencji stowarzyszeń. Wskazał, iż sprawa wykreślenia "A" z ewidencji prowadzonej przez Starostę [...] była publicznie znana i szeroko rozpowszechniona, w tym w programie [...] ([...]), który poświęcony był zarzutom wobec działania wymienionego stowarzyszenia, nadto publicznie znana była odmowa rejestracji Stowarzyszenia w właściwej ewidencji dla aktualnej siedziby Stowarzyszenia. Zaakcentował, że w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie nie może zatem występować jako strona, skoro dopiero ubiega się o zarejestrowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Do skargi przedłożono kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 7 czerwca 2022 r. oraz zrzut ekranu stacji telewizyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu do zarzutu skargi podał, że wraz z wnioskiem o wydanie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, Stowarzyszenie ,,A" z siedzibą w S. (gmina K.) przedłożyło Wójtowi Gminy M. regulamin Stowarzyszenia oraz pismo Starosty [...] z dnia 27 listopada 2018 r. informujące o wpisie do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Prowadząc postępowanie Kolegium nie posiadało żadnej informacji o wykreśleniu Stowarzyszenia z ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę [...]. Wręcz przeciwnie, akta przedłożone przez organ I instancji oraz korespondencja prowadzona przez Stowarzyszenie jednoznacznie wskazywało na jego działanie i siedzibę określoną w regulaminie. W prowadzonej z organami administracji korespondencji Stowarzyszenie nie informowało o zmianie siedziby lub też o zaprzestaniu działalności. Zdaniem organu odwoławczego wydane w dniu 26 sierpnia 2022 r. postanowienie nie mogło być inne niż to, które wydano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek prowadzi do wyeliminowania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Zgodność z prawem aktu administracyjnego oznacza zatem zgodność z przepisami prawa materialnego oraz przepisami prawa procesowego. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr SKO.OG/41.12/113/2022/12888 mocą którego uchylono w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji - Wójta Gminy M. z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Stowarzyszenia "A" w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaistnienie przesłanek wskazanych w przywołanej regulacji obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania z urzędu. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 127-128). Jednakże z uwagi na podniesiony zarzut skargi, odnotowania wymagają obowiązki spoczywające na organie odwoławczym na etapie wstępnego postępowania, a jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem środka zaskarżenia. Organ odwoławczy po wpływie środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania jego dopuszczalności, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Powyższe jest bowiem warunkiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności zażalenia bądź uchybienia terminu do jego wniesienia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. Jak wynika z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przepisy te znajdują zastosowanie, gdy zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych (np. złożenia środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot) albo z przyczyn przedmiotowych (np. złożenia środka zaskarżenia nieprzewidzianego w ustawie albo złożenie środka zaskarżenia od aktu niezaskarżalnego). W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zażalenie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Podkreślenia wymaga to, że organ odwoławczy może rozstrzygać sprawę merytorycznie i wydawać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy tylko wtedy, gdy postanowienie pierwszoinstancyjne zaskarżone zostało przez uprawniony do tego podmiot, tj. stronę postępowania, w terminie przewidzianym przez art. 129 § 2 kpa. Nadmienić jeszcze należy, że wprawdzie co do zasady w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący środek zaskarżenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tym niemniej w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot jako niedopuszczalne i bezskuteczne podlega trybowi wskazanemu w art. 134 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2022 r. II SA/Łd 813/21). Na gruncie niniejszej sprawy brak jakiejkolwiek informacji, aby w ramach wstępnego postępowania organ odwoławczy dokonał zbadania dopuszczalności złożonego środka zaskarżenia z punktu widzenia oceny czy zażalenie wniósł podmiot uprawniony. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy postanowienie z dnia 25 lipca 2022 r. zostało doręczone na adres Stowarzyszenia w dniu 1 sierpnia 2022 r. (karta nr 20 akt administracyjnych). Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej, karta nr 21 akt administracyjnych) Stowarzyszenie skierowało zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach za pośrednictwem organu I instancji. Zgodnie z treścią przedłożonego do wniosku pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 27 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych podmiotu o nazwie "A" z/s w S. Gmina K., Stowarzyszenie zostało wpisane do ewidencji z dniem 27 listopada 2018 r. pod numerem [...] (karta nr 1 akt administracyjnych). Natomiast z jawnej ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że stowarzyszenie zwykłe "A" z siedzibą w S. [...], [...] K. zostało wykreślone z ewidencji stowarzyszeń zwykłych powiatu węgrowskiego na podstawie art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2261), tj. w związki z niewłaściwością organu z dniem 4 marca 2022 r. Na dzień złożenia środka zaskarżenia Stowarzyszenie nie figurowało zatem w ewidencji stowarzyszeń zwykłych Starostwa Powiatowego w [...]. W tym zakresie należy jednak mieć również na uwadze regulacje art. 36 w zw. z art. 43 ustawy Prawo o stowarzyszeniach w zakresie likwidacji stowarzyszeń. Skoro zatem powstała istotna wątpliwość czy zażalenie zostało złożone przez podmiot uprawniony, a jednocześnie z akt przedłożonych do sprawy nie sposób wyprowadzić wniosków dla wyjaśnienia tej okoliczności, to zasadne stało się stwierdzenie uchybienia w powyższym zakresie, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Konieczność ustalenia w sposób prawidłowy statusu składającego zażalenie, jeszcze przed jego rozpoznaniem, spoczywa na organie odwoławczym rozpoznającym sprawę. Uwzględniając poczynione wyżej uwagi, należało przyjąć, że obowiązkiem organu było dokonanie stosowanych ustaleń w tym przedmiocie. Kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Pomimo, że na aktualnym etapie postępowania sprawa nie została poddana merytorycznej kontroli, zauważenia jedynie na marginesie wymaga, iż w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Kolegium w zakresie braku przesłanek zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. Od poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń w w/w zakresie zależeć będzie bowiem dalszy tok postępowania. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, po wyczerpującym wyjaśnieniu zauważonych wyżej kwestii związanych z ustaleniem statusu składającego zażalenie, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł, na który składa się uiszczony wpis sądowy (pkt 2 sentencji). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 210 § 2 p.p.s.a. w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.