II SA/Gl 1412/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości pod ścieżkę rowerową 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku W.K. z dnia 6 lutego 2020 r. w sprawie zajęcia nieruchomości pod ścieżkę rowerową i drogę ul. [...], umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomości zajęte pod drogę - ul. [...] posiadają uregulowany stan prawny i stanowią własność Gminy J. W związku z inwestycją przeprowadzoną na ul. [...] Wójt Gminy J. wystąpił do Starosty [...] z prośbą o przekazanie dokumentacji związanej z rozbudową. Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. Starostwo Powiatowe poinformowało, że nie dysponuje dokumentacją, gdyż została przekazana do brakowania. Powołano się również na art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej u.g.n.). W celu ustalenia faktycznego zajęcia części nieruchomości, tj. działki 1, pod drogę oraz ścieżkę rowerową, zasadnym byłoby podjęcie czynności związanych z okazaniem granic na gruncie. Procedura ta nie jest postępowaniem administracyjnym, tylko czynnością techniczną wykonaną przez geodetę uprawnionego, na zlecenie zainteresowanej strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.K., zaskarżając ją w całości. Wskazał m. in., że w toku postępowania administracyjnego ciężar całego dowodu spoczywa na organie administracji publicznej. Uzasadnienie decyzji jest pozbawione jakichkolwiek argumentów prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że odwołujący do chwili obecnej nie sprecyzował żądania związanego z przedstawianym, ale spornym stanem faktycznym. Bez jasno zakreślonego żądania nie jest możliwe zakwalifikowanie postępowania do żadnego trybu postępowania, tym bardziej zakreślenia w sposób pewny przepisów prawa administracyjnego materialnego, o które miałoby być oparte postępowanie administracyjne. Jest więc ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył W.K., zaskarżając ją w całości. Podał, że organy nie zebrały wyczerpująco materiału dowodowego, nie ujawniły wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności, zatem nie zostały te okoliczności uwzględnione. Dowody i fakty nie zostały prawidłowo ocenione. Podkreślono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący podał, że złożył wniosek w trybie art. 98 u.g.n., a postępowanie prowadzono przewlekle. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, powołując się m. in. na treść art. 98 u.g.n., podając, że prowadził je "w sprawie zajęcia nieruchomości pod ścieżkę rowerową i drogę ul. [...]." Organ II instancji z kolei pisze, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ odwołujący się nie sprecyzował żądania. Bez jasno zakreślonego żądania nie jest możliwe zakwalifikowanie postępowania do żadnego trybu postępowania, tym bardziej zakreślenia w sposób pewny przepisów prawa administracyjnego materialnego, o które miałoby być oparte postępowanie administracyjne. Jeśli organ II instancji nie jest w stanie stwierdzić, czego dotyczyło postępowanie, to jednocześnie przyznaje, że nie ustalił, czy jest właściwy rzeczowo do orzekania w sprawie (art. 19 i 20 k.p.a.). Skoro postępowanie zostało wszczęte, to oznacza, że na tym etapie uznano, iż sprawa ma charakter administracyjny, tym bardziej, że strona powoływała się na treść art. 98 u.g.n. Przepis ten powołał również organ I instancji w swej decyzji. Odnosi się on do pewnej sekwencji zdarzeń, aż po możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, bądź ich poszerzenie. Zastosowanie ww. regulacji powoduje więc u strony powstanie konkretnych roszczeń, dochodzonych przed konkretnymi organami, także przed starostą i w II instancji przed wojewodą – według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 9a u.g.n.). Czy roszczenia takie są uzasadnione, to inna kwestia – postępowanie nie staje się przy tym bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. I OSK 292/20). Organ odwoławczy nie wie jednak, czego sprawa dotyczy. Mimo to uznał się za właściwy do zakończenia postępowania. SKO pisze jednocześnie w uzasadnieniu m. in., że w trakcie przygotowywania i prowadzenia inwestycji drogowej dosyć często zachodzi konieczność przejściowego zajęcia działek sąsiednich, w stosunku do tych, na których prowadzona jest inwestycja. Dlatego – jak twierdzi SKO – wymagana jest przez przepisy budowlane zgoda lub powiadamianie właścicieli wielu działek sąsiednich. SKO prowadziło w tym zakresie rozważania, które właściwie należą do organów nadzoru budowlanego w sprawach samowoli budowlanych lub prowadzenia inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy jest też podstawą dookreślenia kręgu stron postępowania. Te powinny mieć w nim zapewniony czynny udział (art. 10 §1 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO powinno mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Organ powinien przede wszystkim ustalić, czy właściwym w sprawie w I instancji był Wójt i czy nie uchybiono np. treści art. 65 §1 k.p.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.