II SA/Gl 1376/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 lipca 2022 r. nr SKO.PS/41.5/612/2022/9538 w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta D., działając na podstawie art. 193, 194 ust. 1 i in. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm. – dalej u.w.r.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej - k.p.a.), §5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej oraz w przypadku dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno - opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r., poz. 539 ze zm. – dalej "uchwała") i in., odmówiono R. K. (dalej "strona", "skarżący") odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka – W. K. w pieczy zastępczej w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dziecko przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Rodzina zastępcza otrzymuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 746 zł miesięcznie. Powyższe świadczenie od 1 czerwca 2022 r. wyniesie 785 zł miesięcznie. Ośrodek, po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, odstąpił u matki ww. dziecka od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i pracuje zawodowo na umowę o pracę na czas nieokreślony. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe. Strona ma stały dochód, który pomniejszony o alimenty wynosił 3.247,38 zł w styczniu i w lutym 2022 r., a w miesiącu marcu 2022 r. wynosił 3.042,38 zł i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 1.200 zł. Po odliczeniu wydatków do dyspozycji pozostawała stronie kwota ponad 600 zł, a w marcu 2022 r. 456,59 zł. Nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Zarzucił m. in. wadliwe ustalenie jego sytuacji dochodowej i materialnej. Płaci składki na ubezpieczenie. MOPS przyjmuje kryterium dochodowe jak na rodzinę, a strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Osoba sprawująca pieczę zastępczą nie wywiązuje się z wyroku Sądu w sprawie kontaktów z synem. MOPS chce obciążyć stronę dodatkowymi pieniędzmi, a matce dziecka umarza je w całości. To babcia dziecka zabiegała o to, by być opiekunem, przyczyniając się do ograniczenia praw rodzicielskich skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 19 lipca 2022 r., nr SKO.PS/41.5/612/2022/9538, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., że dochód strony przekracza kryterium dochodowe, wynoszące dla gospodarstwa dwuosobowego (z uwzględnieniem dziecka) 1200 zł (2 x 600 zł). Organ I instancji dokonał analizy sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej w kontekście § 5 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. Strona posiada co prawda orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednak może podejmować zatrudnienie na dostosowanym stanowisku. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję SKO i zarzucił wadliwe ustalenia faktyczne i prawne. Nie uchyla się od płatności alimentów na dziecko. Miesięcznie przekazuje 550 zł + 237,41 zł = 787,41 zł (alimenty i opłata z tytułu pieczy zastępczej za rok 2021 r.), a matka dziecka płaci tylko 50 zł na utrzymanie syna. Strona nie chciała, aby syn był w pieczy zastępczej, a osoba sprawująca pieczę zabiegała o to jeszcze przed rozwodem. Będzie dążył do tego, by syn powrócił do niego. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę. W świetle art. 194 ust. 2 i 3 u.w.r. rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Użycie w przepisie art. 194 ust. 3 u.w.r. określenia "może" oznacza, że odstąpienie od ustalenia opłaty oparte jest na uznaniu administracyjnym. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala jednak organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży bowiem obowiązek należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku decyzji uznaniowej szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 829/19). W świetle §5 ust. 1 ww. uchwały można odstąpić od ustalenia opłaty u osoby zobowiązanej za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej po rozeznaniu jej sytuacji majątkowej lub rodzinnej, jeżeli: 1) osoba zobowiązana korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późń. zm.) z uwzględnieniem w kryterium dochodowym rodziny, dziecka, dzieci lub osoby pełnoletniej, za które ustalana jest opłata, 2) osobą zobowiązaną jest nieletni rodzic, nie posiadający dochodu, 3) ponoszenie opłaty w sytuacjach szczególne uzasadnionych np.: niepełnosprawnością, długotrwałą chorobą, bezrobociem, zdarzeniem losowym, stanowiłoby nadmierne obciążenie budżetu osoby zobowiązanej. SKO nie rozpoznało prawidłowo odwołania strony, która podnosiła wadliwe ustalenie sytuacji dochodowej i finansowej, w tym wydatków. SKO opisało szeroko przebieg postępowania, przywołało przepisy, orzecznictwo, z kolei rozważań odnoszących się do indywidualnej sprawy skarżącego jest niewiele, zwłaszcza w kontekście zarzutów odwołania. SKO skupiło się m. in. na przekroczeniu kryterium dochodowego przez skarżącego, jednak kryterium to jest istotne z punktu widzenia §5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, podczas gdy w sprawie skarżącego (osoby niepełnosprawnej) zachodził przypadek z punktu 3 ww. regulacji (zwracał na to uwagę już WSA w Gliwicach w przywołanym przez SKO wyroku z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gl 483/21). Nie odniesiono się do kwestii, jakie są potrzeby życiowe skarżącego, koszty leczenia, utrzymania i czy podniesienie ww. opłat "stanowiłoby nadmierne obciążenie budżetu osoby zobowiązanej" w rozumieniu ww. regulacji uchwały. SKO powołuje się m. in. na wyrok WSA w Gliwicach z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Gl 483/21, gdzie to przyjmowano, iż dochody skarżącego wynosiły ok. 3.210 zł. Była to kwota podobna do ustalonej w niniejszej sprawie, przy czym postępująca znaczna inflacja, a przez to wzrost kosztów życia powodują, że ówczesne ustalenia co do sytuacji skarżącego nie mogą być automatycznie przenoszone przez organ na niniejszą sprawę. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia i rozpoznać w pełni zarzuty odwołania. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia organu odwoławczego. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.