I SA/Wa 1970/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę.

Decyzją KOC/2702/Op/22 z 13 czerwca 2022r., działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO/organ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako Prezydent miasta) z dnia 6 kwietnia 2022r. nr 11 l/zm/2022, znak: DRO.550.4139.2022.MZ.42920. Ww decyzją z 6 kwietnia 2022r., po wielokrotnym rozpoznawaniu już sprawy, Prezydent miasta zmienił decyzję własną z dnia 1 lutego 2013r. nr 93/DDl/u/2013 w ten sposób, że postanowił: 1. w decyzji z dnia 1 lutego 2013r., nr 93/DDl/u/2013 w pkt 3 zamiast "do czasu opuszczenia placówki" wpisać: "do 31.03.2013r."; 2. dodać pkt 4 w brzmieniu: ustalić od Pana Z. K. od 01.04.2013 r. do 09.07.2013 r., za pobyt córki Z. R. w Domu Dziecka Nr [...] w [...], opłatę w wysokości 4.926,91 zł miesięcznie; 3. dodać pkt 5 w brzmieniu: ustalić od Pana Z. K. od 18.10.2013 r. do 17.03.2014 r., za pobyt córki Z. R. w Pogotowiu Opiekuńczym Nr [...] w [...], opłatę w wysokości 4.015,97 zł miesięcznie; 4. dodać pkt 6 w brzmieniu: ustalić od Pana Z. K. od 18.03.2014 r. do 31.03.2014 r., za pobyt córki Z. R. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[....]" w [...], opłatę w wysokości 6.669,11 zł miesięcznie; 5. dodać pkt 7 w brzmieniu; ustalić od Pana Z. K. od 01.04.2014 r. do 31.12.2014 r., za pobyt córki Z. R. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" w [...], opłatę w wysokości 5.912,83 zl miesięcznie; 6. dodać pkt 8 w brzmieniu: ustalić od Pani J. R. i Pana Z. K. od 01.01.2015 r. do 31.03.2015 r., za pobyt córki Z. R. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" w [...], opłatę w wysokości 5.912,83 zł miesięcznie; 7. dodać pkt 9 w brzmieniu: ustalić od Pani J. R. i Pana Z. K. od 01.04.2015 r. do 30.04.2016 r., za pobyt córki Z. R. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" w [...], opłatę w wysokości 5.799,01 zł miesięcznie; 8. dodać pkt 10 w brzmieniu: ustalić od Pani J. R. i Pana Z. K. od 01.05.2016 r. do 31.03.2017 r., za pobyt córki Z. R. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" w [...], opłatę w wysokości 6.534,99 zł miesięcznie; 9. dodać pkt 11 w brzmieniu: ustalić od Pani J. R. i Pana Z. K. od 01.04.2017 r. do 30.06.2017 r., za pobył córki Z. R. w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" w [...], opłatę w wysokości 6.754,03 zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji SKO wskazało na art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022r., poz. 447, dalej jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej (...). Opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą solidarnie (art. 193 ust. 1a-2 ustawy). Zgodnie z art. 194 ust. 1a ustawy, jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość (...) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, (...) starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt córki Z. R. został nałożony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lutego 2013r. nr 93/DDl/u/2013, która ma przymiot ostateczności, a to oznacza, że przedmiotem rozpoznania przez Kolegium nie może być pkt 1 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 lutego 2013r. nr 93/DDl/u/2013 odmawiający odstąpienia od ustalenia od Z. K. opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Organ podał, że fakt przebywania Z.R. w Domu Dziecka nr [...] przy Al. [...][...] w [...], w Domu Dziecka Nr [...] w [...] oraz w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" w [...] - nie są kwestionowane. Jak wskazano, skarżący nie kwestionuje również wysokości opłat za pobyt w ww. placówkach ustalonych na podstawie zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy. SKO podało, że uruchomienie postępowania w sprawie zmiany wysokości nałożonej opłaty następuje w związku z weryfikacją średniej miesięcznej wysokości kosztów utrzymania w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zatem wszelkie rozstrzygnięcia w tym zakresie mają z istotny moc wsteczną, gdyż muszą odnosić się do czegoś, co już zaistniało, a sam obowiązek wynika wprost z przepisu prawa, natomiast organ administracji jedynie dokonuje jego konkretyzacji w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Organ podał też, że decyzja wydana na podstawie art. 194 ust. 1a ustawy ma charakter decyzji związanej, a więc organ administracji nie dysponuje luzem decyzyjnym i możliwością samodzielnego kształtowania treści rozstrzygnięcia, a zatem nie podejmuje jej w warunkach uznania administracyjnego. Następnie organ podał, że odpłatność za pobyt Z. R. w pieczy zastępczej została ustalona na podstawie następujących zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy: 1) zarządzenia nr 2255/2012 z dnia 27 marca 2012r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2012 roku w placówkach opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r., poz. 3029) ustalającego średnie wydatki na utrzymanie wychowanka w 2012 roku za pobyt w Domu Dziecka Nr [...] "[...]" im. [...][...] (Al. [...], [...] [...]) w wysokości 3857,22 zł miesięcznie (data wejścia w życie zarządzenia: 1.04.2012r.); 2) zarządzenia nr 4025/2013 z dnia 19 marca 2013r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2013r. w placówkach opiekuńczo - wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013r., poz. 3566), ustalającego średnie wydatki na utrzymanie wychowanka w 2013 roku za pobyt w Domu Dziecka Nr [...] "[...][...]" im. M. F. (Al. [...][...], [...] [...]) w wysokości 4.926,91 zł miesięcznie, a w Pogotowiu Opiekuńczym Nr [...] (ul. [...][...],[...] [...]) w wysokości 4.015,97 zł miesięcznie, a w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" (ul. [...][...],[...] [...]) w wysokości 6.669,11 zł miesięcznie (data wejścia w życie zarządzenia: 1.04.2013r.); 3) zarządzenia nr 5723/2014 z dnia 19.03.2014 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2014 r. w placówkach opiekuńczo- wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2014 r., poz. 3115), ustalającego średnie wydatki na utrzymanie wychowanka w 2014 roku za pobyt w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[....]" (ul. [....],[...] [...]) w wysokości 5.912,83 zł miesięcznie (data wejścia w życie zarządzenia: 1.04.2014r.); 4) zarządzenia nr 257/2015 z dnia 06.03.2015 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2015 r. w placówkach opiekuńczo- wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r.. poz. 2144), ustalającego średnie wydatki na utrzymanie wychowanka w 2015 roku za pobyt w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...] (ul. [...][..], [...][...]) w wysokości 5.799,01 zł miesięcznie (data wejścia w życie zarządzenia: 1.04.2015r.); 5) zarządzenia nr 474/2016 z dnia 08.04.2016 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2016 r. w placówkach opiekuńczo- wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 3413), ustalającego średnie wydatki na utrzymanie wychowanka w 2016 roku za pobyt w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" (ul. [...][...], [...] [...]) w wysokości 6.534,99 zł miesięcznie (data wejścia w życie zarządzenia: 1.04.2016r.); 6) zarządzenia nr 576/2017 z dnia 23 marca 2017r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2017 r. w placówkach opiekuńczo- wychowawczych prowadzonych przez m.st. Warszawę oraz na zlecenie m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2017 r., poz. 2955), ustalającego średnie wydatki na utrzymanie wychowanka w 2017 roku za pobyt w Ośrodku Wsparcia Dziecka i Rodziny "[...]" (ul. [...][...], [...] [...]) w wysokości 6754,03 zł miesięcznie (data wejścia w życie zarządzenia: 1.04.2017r.). SKO podało, że skarżący nie kwestionował ustaleń organu jednak wnosił o umorzenie ww opłat. Odnosząc się do ww wniosku o umorzenie opłat organ wyjaśnił, że weryfikowana w ramach procedury odwoławczej decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2022r. nie rozstrzyga o kwestii umorzenia kwoty należnej do zapłaty z tytułu pobytu córki skarżącego w pieczy zastępczej. Wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 194 ust. 2-3 ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy; a starosta (w niniejszej sprawie-Prezydent m.st. Warszawy) na wniosek lub z urzędu, uwzględniając taką uchwalę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 ustawy), jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w drodze odrębnego postępowania zakończonego decyzją administracyjną, od której będzie przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Tym samym organ wyjaśnił, że SKO nie ma podstaw prawnych by na etapie postępowania odwoławczego odstąpić od ww opłaty lub umorzyć jej należność. W skardze skierowanej do tut. Sądu Z. K. (dalej jako skarżący) zarzucił, że nie jest w stanie ponieść tak dużych kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej. Podniósł, że córka trafiła do domu dziecka nie z jego winy lecz z winy urzędników, a od zarzucanych mu czynów został prawomocnie uniewinniony. Skarżący podkreślił, że miesięczny koszt utrzymania dziecka w pieczy zastępczej dwukrotnie przekracza jego zarobki, wskazał, że od lat ma depresję, ma też nową rodzinę i chorego na nowotwór syna, co udokumentował stosownymi zaświadczeniami. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak zasadnie wskazał organ, zapadła uprzednio decyzja o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej – jest dla niego wiążąca. Nie zakwestionował tego Naczelny Sąd Administracyjny orzekający już w niniejszej sprawie. Ustalenie zaś wysokości opłaty (czy opłat - jak w kontrolowanej sprawie) ma charakter formalnoprawny i opiera się na określeniu terminów pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej i określeniu kosztów utrzymania dziecka w ww. pieczy zastępczej – w każdej z poszczególnych placówek. Koszty te są określane również z odesłaniem do ogłaszanych przez starostę (Prezydenta miasta - jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie) zarządzeń dotyczących średnich miesięcznych kosztów utrzymania dziecka w danej placówce. Wymaga podkreślenia, że skarżący nie kwestionował ani terminów ani miejsc pobytu córki w pieczy zastępczej. Podnosił jedynie, że w okolicznościach jego sytuacji rodzinnej, zarobkowej i finansowej, ponoszenie kosztów określonych przez organ nie jest obiektywnie możliwe, stąd wnosił o umorzenie ww należności. Jednak umorzenie ww kosztów jest możliwe dopiero po rozpatrzeniu osobnego wniosku skarżącego złożonego po prawomocnym zakończeniu sprawy dotyczącej ustalenia wysokości zobowiązań z tego tytułu. Zwrócił na to uwagę organ i wyjaśnił powyższe w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy, Rada powiatu określa w drodze uchwały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Uwzględniając uchwałę Rady powiatu, Starosta (działając na wniosek lub z urzędu), może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie jednoznacznie zostało "przesądzone", że tak odstąpienie od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3 ustawy, jak i ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - powinno nastąpić w osobnych decyzjach. Podobnie, na tej samej zasadzie, w osobnym postępowaniu może nastąpić umorzenie ww należności. Decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej umorzenia opłaty. Kwestia wysokości kosztów, o których mowa w art. 193 ust. 1 - zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1 ustawy, natomiast decyzja dotycząca odstąpienia od ustalenia opłaty, czy decyzja dotycząca jej umorzenia jest decyzją uznaniową. Materie te ustawodawca rozgraniczył. Aby można było umorzyć w całości lub w części ww. opłatę - w pierwszej kolejności należy ustalić formalnie jej wysokość. Stąd, skoro skarżący nie kwestionuje terminów pobytu córki w pieczy zastępczej ani błędu w zakwalifikowaniu danej placówki do zarządzeń starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), to skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ppsa). SKO rzeczowo i wyczerpująco uzasadniło zaskarżoną decyzję; przywołało jej podstawy prawne i faktyczne a także opisało cały przebieg wieloletniego postępowania w tej sprawie. Wyjaśniło także kwestie związania zapadłymi w sprawie wyrokami sądów administracyjnych i decyzji odmawiającej odstąpienia od ustalenia opłaty. Jednoznacznie podało także, że kwestia ewentualnego umorzenia płatności może być przedmiotem rozważań starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w odrębnym postępowaniu. Z tych względów Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i orzekł jak w wyroku.