II SA/Gl 1357/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/346/2022/9903/KS w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę.

W dniu 27 maja 2021 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że grunty znajdujące się na działce nr 1 w obrębie geodezyjnym [...], jednostki ewidencyjnej J., zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej: "ustawa"). W toku tych oględzin ustalono, że aktualnymi właścicielami działki są M. i P. P., którzy złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na wyłączenia z produkcji gruntów rolnych z przedmiotowej działki w celu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej potwierdziły także zdjęcia z mapy satelitarnej (ortofotomapy) z 2017 r. Nadto, P. P. oświadczył, że przedmiotową nieruchomość, w istniejącym stanie zagospodarowania, kupili wraz z małżonką w roku 2020 od K. F. (dalej: "skarżący"), a on był jej właścicielem od dnia [...] r. Przedłożono także akt notarialny sprzedaży nieruchomości, z którego wynika, że w dniu sprzedaży działka była trwale ogrodzona i w części utwardzona przez nawiezienie i ubicie kruszywa. W dniu 8 czerwca 2021 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy w celu naliczenia skarżącemu należności i opłat rocznych z powodu wyłączenia z produkcji rolniczej wyżej opisanego gruntu Skarżący pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. wyjaśnił, że będąc właścicielem przedmiotowej działki, nie prowadził działalności, która wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, ale zagospodarował teren (k. 3 akt administracyjnych). Przyznał, że prowadzenie jakichkolwiek prac na gruncie wymagało przygotowania drogi dojazdowej z placem manewrowym dla sprzętu rolniczego, który to plac zlokalizowany jest w strefie mieszkaniowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Prezydent Miasta J. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 16 września 2021 r. zezwolił w punkcie 1 na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o pow. 428 m kw. z działki nr 1 w obrębie geod. [...], jednostki ewidencyjnej J., oraz w punktach 2, 3 i 4 ustalił stosowane należności, którymi obciążył skarżącego (ustalił opłatę w wysokości podwyższonej o 10% należności wynoszącej 13.721,47 zł za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji, o której mowa w art. 11 ustawy; z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o pow. 428 m kw. naliczył opłatę roczną w wysokości 1.372,15 zł, stanowiącą 10% należności określonej w pkt 2 decyzji, płatną przez okres 10 lat; ustalił skarżącemu opłatę w wysokości dwukrotnej należności wynoszącej 9.734,44 zł za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów niezgodnie z przepisami ustawy o pow. 167 m kw.). Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia 16 listopada 2021 r., nr SKO/OS/41.9/638/2021/14414/KK, uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 16 września 2021 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podało, że w sprawie nie zbadano do jakich kategorii i klasy gleby, w oparciu o art. 11 ustawy, należy grunt oznaczony nr geod. 1. Nadto, organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o dopuszczeniu dowodu z protokołu z oględzin oraz sporządzonych fotografii, a także nieprawidłowo ustalił sentencję rozstrzygnięcia oraz błędnie wyliczył opłaty na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. W konsekwencji niewłaściwie sporządził uzasadnienie decyzji i nie wskazał jej podstawy prawnej, wynikającej z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Organ I instancji pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. zawiadomił skarżącego o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i wyznaczył termin jej rozpatrzenia, oraz zobowiązał do osobistego złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. skarżący podał, że nie wyraża zgody na osobiste stawienie się w organie I instancji i zaproponował spotkanie na gruncie będącym jego własnością, po godzinach pracy urzędu z uwagi na sytuacje epidemiczną. Dodatkowo, potrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. (k. 3 akt administracyjnych). Organ I instancji, przy piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r. przesłał skarżącemu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z oględzin. Skarżący nie odniósł się do ustaleń opisanych w tym protokole. Pismem z dnia 10 marca 2022 r. organ I instancji wezwał skarżącego o podanie na piśmie, kiedy dokładnie wykonane zostały prace opisane przez niego w piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Pismem z dnia 9 maja 2022 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego wraz z informacją o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dokumentów i dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia (art. 10 k.p.a.). Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa, o którym został prawidłowo pouczony. Organ I instancji decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 4 pkt 11-13, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 13, 14 pkt 1, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 104 § 1 k.p.a., zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o pow. 428 m kw. z działki nr 1 w obrębie geodezyjnym [...], jednostki ewidencyjnej J. (pkt 1); ustalił dla skarżącego należność w wysokości wynoszącej 12.474,06 zł za wyłączenie z produkcji rolniczej tych gruntów (pkt 2); podwyższył wysokość należności wskazanej w pkt 2 o 10 %, a tym samym ustalił jej wysokość na kwotę 13.721,47 zł (pkt 3); naliczył opłatę roczną w wysokości 1.247,41 zł, stanowiącą 10 % należności określonej w pkt 2 decyzji, płatną przez 10 lat (pkt 4); ustalił należność w wysokości 4.867 zł, wyznaczając jednocześnie do zapłaty dwukrotność tej należności wynoszącą 9.734,44 zł za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów niezgodnie z przepisami ustawy o pow. 167 m kw. (pkt 5). W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy grunt stanowi użytek gruntowy oznaczony jako ŁIII, wytworzony z gleb pochodzenia organicznego. Nadto, biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w toku przeprowadzonych oględzin oraz wyjaśnienia skarżącego, zawarte w piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r., organ I instancji stwierdził, że utwardzając teren poprzez nawiezienie oraz ubicie kruszywa, pozbawił grunt zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej, co jednoznacznie wskazuje na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania tego gruntu, tym samym skarżący jest faktycznym sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Wykonane na działce prace polegające na nawiezieniu i utwardzeniu kruszywem gruntu pochodzenia organicznego, w sposób pozbawiający go udziału materiału biologicznego, wykluczają przyszłą wegetację roślin oraz stanowią rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania. Nadto, dojście i wjazd na działkę wraz z trwale zamontowaną bramą wjazdową zostały wykonane na powierzchni gruntu, która nie jest przeznaczona w m.p.z.p. pod zabudowę, lecz stanowi obszar przeznaczony do użytkowania rolniczego. Organ I instancji zaznaczył też, że utwardzenie gruntu nie nastąpiło na działce budowlanej, lecz na gruntach rolnych stanowiących łąkę klasy III wytworzoną z gleb pochodzenia organicznego. W dodatku, w części nieprzeznaczonej w m.p.z.p. na cele nierolnicze, więc niezgodnie z przepisami ustawy, a w części, choć przeznaczonej w m.p.z.p. na cele nierolnicze - zostały wyłączone z produkcji bez decyzji. Naruszenie powierzchni struktury gleby, poprzez utwardzenie terenu uniemożliwia rolnicze użytkowanie gruntów. Zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych na inny niż rolniczy wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ustawy. Nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli m.p.z.p. nie przewiduje takiej możliwości. Dlatego też, w sytuacji gdy m.p.z.p., w dacie faktycznego wyłączenia, nie przewidywał przeznaczenia gruntów na cele nierolne, właściwym jest zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy, ponieważ nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenie ustala się w drodze decyzji opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, o czym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy, dotyczy sytuacji, gdy m.p.z.p. przewiduje przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolne, lecz wyłączenia faktycznego dokonano nie dysponując zezwoleniem, o których stanowi art. 11 ust. 1 ustawy. Wówczas organ I instancji z urzędu wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokości należności o 10%. Przedmiotowe grunty wyłączone z produkcji rolnej w m.p.z.p. "[...]" w J., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w J., nr [...], z dnia [...] r., oraz w m.p.z.p. dla terenu górniczego "[...]" w J., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w J., nr [...], z dnia [...] r., położone są w dwóch sferach: 428 m kw. leży w strefie dopuszczającej zabudowę jednorodzinną, a 167 m kw. leży w strefie terenów rolnych. Stąd też organ I instancji powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy w związku z art. 12 ust. 7 ustawy, przyjął do wyliczenia za 1 ha 291.450 zł i stąd też za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej 428 m kw. obliczył należność w wysokości 12.474,06 zł. Kwotę tą podwyższono o 10 % do kwoty 13.721,47 zł. Podał także, że w pkt 4 decyzji naliczono opłatę roczną stanowiącą 10 % należności określonej w jej pkt 2. Podwyższenie należności o 10 % nie dotyczy płaconych przez następne lata opłat rocznych, gdyż opłata stanowi część corocznie wyliczanej hipotetycznej należności, a jeżeli tak, to miarodajna może być tylko należność wynikająca z tabel, a nie należność podwyższona na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, nie może być pomniejszona o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Odmienność tej regulacji wobec art. 12 ustawy jest bezsporna. Na mocy art. 12 ust. 7 ustawy, organ I instancji w pkt 5 decyzji, przyjmując do wyliczenia należność za 1 ha 291.450 zł., ustalił wartość za wyłączenie z produkcji 167 m kw. gruntu stanowiącego użytek ŁIII, wynoszącą 4.867,22 zł., oraz wymierzył jej dwukrotność, wynoszącą 9.734,44 zł. Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i podał, że przez wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rozumie się co do zasady rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania, czego w sprawie nie udowodniono. W jego ocenie, poprawa stanu nawierzchni i usypanie kruszywa, z uwagi na fakt, że teren nieruchomości jest podmokły, umożliwiała z niej korzystanie, jednak nie w inny sposób niż rolniczy. Analogicznie, drogi dojazdowe do gruntów rolnych, według wiedzy skarżącego nie stanowią wyłączenia z produkcji rolnej, gdyż służą właśnie takiej gospodarce. Zaznaczył, że w sprawie naruszono art. 35 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie wszczęto w miesiącu grudniu 2021 r. i nie wymagało ono ponadprzeciętnych działań, stąd też wyznaczony termin zakończenia postępowania na dzień 30 czerwca 2022 r. świadczy o jego przewlekłości. SKO decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., nr SKO.OS/41.9/346/2022/9903/KS, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 6 września 2022 r. W uzasadnieniu przedstawiło wybrane artykuły ustawy i treść art. 138 k.p.a. Wskazało też, że charakter rozstrzygnięć w sposób bezpośredni zdeterminowany został zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią decyzji. W dalszej części wywiodło, że decyzja od której skarżący wniósł odwołanie nie zawiera wad, które miałyby wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Są bowiem dwa tryby wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Pierwszy tryb wynika z art. 11 ustawy i dotyczy sytuacji gdy podmiot wniósł o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a organ winien wszcząć postępowanie w tym trybie i zakończyć je wydaniem orzeczenia odpowiadającego stanowi faktycznemu sprawy. W przypadku gdy organ administracji poweźmie informacje, że podmiot zobowiązany do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej dokonał faktycznego wyłączenia tych gruntów bez uzyskania decyzji zezwalającej, to wówczas organ winien z urzędu podjąć działania, w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, który przewiduje drugi tryb wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Organ I instancji powziął informację, że skarżący dokonał faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu, a zatem prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 28 ustawy. Następnie zebrał materiał dowodowy wystarczający do wydania orzeczenia, a wynik postępowania wyjaśniającego zawarł zarówno w aktach sprawy, jak i w decyzji, oraz podał wyliczenia należności. SKO stoi na stanowisku, że jeżeli organ bez dokładnego ustalenia daty wyłączenia gruntu będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Stąd też data wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pozostaje bez znaczenia. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia, która podlega wyłączeniu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w skutek utwardzenia terenu doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Skarżący nie zaprzeczał, by to on był sprawcą utwardzenia nieruchomości. SKO podkreśliło także, że organ I instancji prawidłowo zwrócił się do skarżącego by wskazał kto i kiedy dopuścił się wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Pozostało ono jednak bez odpowiedzi. W ocenie SKO utwardzenie powierzchni działki kruszywem, celem przygotowania drogi dojazdowej z placem manewrowym dla sprzętu rolniczego, stanowi o faktycznym wyłączeniu gruntu rolnego z produkcji rolnej. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji zastosował się do wcześniejszych zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej. Zapewnił również skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu, z czego nie skorzystał, oraz w treści odwołania nie podał okoliczności uniemożliwiających skorzystanie mu z tego prawa. Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję i zarzucił SKO, że nie przeprowadziło wnikliwej analizy akt sprawy oraz treści jego odwołania. Zaznaczył, że w uzasadnieniu odwołania podał, że organ ponownie wydał decyzję wbrew przyjętym zasadom, ponieważ przez wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej rozumie się co do zasady rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. W jego ocenie poprawa stanu nawierzchni z uwagi na fakt, że teren jest podmokły, i usypanie kruszywa, umożliwiło korzystanie z nieruchomości, jednak nie w inny sposób niż rolniczy, zatem nie stanowi to wyłączenia gruntów. Podał też, że analogiczne drogi dojazdowe do gruntów rolnych według jego wiedzy, nie zostają wyłączone z produkcji rolnej, gdyż służą właśnie takiej gospodarce. Ponownie podniósł zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Zauważył również, że przesłana w korespondencji kopia protokołu z oględzin, w których nie brał udziału i nie mógł zająć stanowiska, nie stanowi o jego udziale w postępowaniu. Podał, że organ I instancji nie podjął starań by uzgodnić dogodny termin spotkania w celu ustalenia mających znaczenie dla sprawy faktów, a wezwał do złożenia zeznań, tym samym uznał skarżącego za sprawcę. Jednocześnie odmówił przeprowadzenia oględzin na gruncie tłumacząc, że nie stanowi on jego własności, a właśnie takie oględziny i dokumentacja zdjęciowa potwierdziłyby, kto faktycznie użytkuje nieruchomość w sposób inny niż rolniczy. Podsumowując podał, że SKO w swojej decyzji z dnia 9 listopada 2021 r. prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pomimo to w nowym postępowaniu, organ I instancji nie wniósł nic szczególnego i nie zastosował się do uwag i zaleceń SKO. Pismem z dnia 16 września 2022 r. SKO złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu została poddana decyzja SKO z dnia 27 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 6 czerwca 2022 r. o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o pow. 428 m kw. z działki nr 1, w obrębie geodezyjnym [...], jednostki ewidencyjnej J. oraz ustaleniu stosownych opłat z tym związanych, jak i ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów o pow. 167 m kw. z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, z działki nr 1. Zgodnie z art. 4 ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (pkt 6); przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (pkt 11); przez należności rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (pkt 12); przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (pkt 13). W ślad za rozważaniami organów administracji obu instancji, wskazać należy, że istotnie wyróżnia się dwa tryby wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, tj. tryb z art. 11 ustawy oraz z art. 28 ustawy. Zgodnie z pierwszą z tych regulacji wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (ust. 1); wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (ust. 1b); decyzje, o których mowa w ust. 1-2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (ust. 3). W rozpatrywanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Z kolei. na mocy art. 28 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (ust. 1); w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w m.p.z.p. na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (ust. 2). Nadto, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że skarżący nie uzyskał decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i sam stwierdził, że prowadzenie prac na gruncie wymagało przygotowania drogi dojazdowej z placem manewrowym dla sprzętu rolniczego, tj. nawiezienia i ubicia kruszywa. Grunt ten częściowo znajduje się na obszarze objętym zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a częściowo leży w strefie rolnej. Tereny te są objęte dwoma m.p.z.p. Z analizy akt administracyjnych dokonanej przez Sąd wynika, że skarżący nabył przedmiotowy grunt w kwietniu 2016 r. i sprzedał w 2020 r. Grunt ten jest ogrodzony i zamykany bramą wjazdową. Dodatkowo, część działki została obsiana trawą, zatem nie można stwierdzić by była wykorzystywana rolniczo. Co więcej, skarżący w toku postępowania administracyjnego został także wezwany do wskazania osoby, która wykonała te prace. Jednakże nie udzielił na nie odpowiedzi. Nie wskazał również czasu wykonania robót. Wbrew twierdzeniom skarżącego należy uznać, że nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 183/21, organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 ustawy winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło. Instrumenty prawne określone w art. 28 ustawy zostały przez ustawodawcę nazwane opłatami. Jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie faktycznie karami. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach m.p.z.p., a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 ustawy. Sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczonej według stawek określonych w art. 12 ustawy. Opłatę taką wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie (tj. osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej), która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Nadto, opłatę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy wylicza się w ten sposób, że należność mnoży się przez dwa, gdyż obliczenie tej należności w innym wariancie (zmniejszanie należności o wartość rynkową gruntu) jest dopuszczalne tylko w sytuacji działań zgodnych z prawem. Jeżeli wyłączenie nastąpiło bezprawnie, zmniejszanie należności o wartość gruntu nie znajduje uzasadnienia. Dlatego należność należy wyliczyć według tabel i tak wyliczoną należność pomnożyć przez dwa. Zatem należność jest jedynie jednostką obrachunkową i przy stosowaniu przepisów sankcyjnych nie może być mowy o jej zmniejszaniu o wartość gruntu. (komentarz do art. 28, Wojciech Radecki, Daria Danecka, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: WKP 2021). Tym samym organy obu instancji prawidłowo zastosowały powyżej wskazane regulacje i wpierw dokonały wyłączenia z produkcji rolnej części działki o pow. 428 m kw., a następnie nałożyły na skarżącego stosowne opłaty w odpowiednich wysokościach. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji (szczegółowe wyliczenia- decyzja organu I instancji z dnia 6 czerwca 2022 r. oraz szerokie rozważania o prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia - decyzja SKO z dnia 27 lipca 2022 r.). Odnosząc się także do zarzutów skargi podać należy, że organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 9 listopada 2021 r., tj. ustalił klasę gleb na przedmiotowym gruncie, na dowód czego do akt sprawy dołączył wydruk z ewidencji gruntów, oraz wyliczył ponownie, tym razem w sposób prawidłowy, wysokość należnych opłat, a także doręczył skarżącemu poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z oględzin oraz wskazał w sentencji decyzji, że orzeka na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. Swoje stanowisko poparł właściwym uzasadnieniem, które stanowiło odzwierciedlenie wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym w ocenie Sądu nie doszło do wydania sprzecznychz prawem. SKO w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nałożył na organ I instancji konkretne obowiązki polegające na ustaleniu stanu faktycznego, przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz prawidłowego sporządzenia decyzji, z czego organ ten się wywiązał. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego. Skarżący w skardze zaakcentował także, że samo doręczenie odpisu protokołu z przeprowadzonych oględzin nie może stanowić o jego udziale w sprawie. Z twierdzeniem takim nie można się zgodzić. Czynność ta została nakazana organowi I instancji w ramach zaleceń SKO zawartych w decyzji kasacyjnej. Tym samym, organ I instancji był zobowiązany ją doręczyć, a po drugie stanowiło to sposób na zapoznanie skarżącego z materiałem dowodowym. Zgodnie bowiem z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Nadto, wskazać także przyjdzie, że reguły postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym zostały ujęte w Rozdziale 4 k.p.a. Zgodnie z nimi organ zobowiązany jest do zebrania i rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednak pozostawiono przy tym organowi administracji publicznej swobodną ocenę dowodów (art. 80 k.p.a.). Na mocy art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), a strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Dodatkowo, zgodnie z 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Równocześnie na podstawie art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Jednocześnie w sprawie nie doszło do powstania niedających się usunąć wątpliwości wobec których należałoby orzec na korzyść skarżącego (art. 81a k.p.a.). Wszystkie powyżej przywołane zasady postępowania dowodowego odbywają się przy zachowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 i art. 10 k.p.a. Zgodnie z pierwszą z tych regulacji w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast na mocy tej drugiej podstawy prawnej organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ I instancji kierował do skarżącego korespondencje poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, kolejnych wezwań, a także w ramach nałożonych na niego w ramach decyzji kasacyjnej - zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Skarżący w prawdzie odpowiedział na część kierowanych do niego wezwań, jednak nie udowodnił by na przedmiotowej działce była prowadzona działalność rolnicza lub też by to nie on dokonał wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Organ I instancji powiadomił także skarżącego o wydłużeniu terminu do wydania rozstrzygnięcia kończącego zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., mocą którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Wywiązał się zatem z obowiązku i powołał się na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego stadium. Skierowano również do skarżącego stosowne pouczenia. Faktem jest, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednak organ I instancji miał możliwość wydłużenia terminu rozpoznania sprawy po spełnieniu określonych warunków. Tym samym, w ocenie Sądu zarzut skarżącego w tym zakresie również nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć także trzeba, że szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i też ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego", względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Ze względu na doniosłe konsekwencje takiej kwalifikacji należy przyjąć, że organ administracji publicznej powinien powiadomić o tym stronę (uczestników postępowania - por. "Postępowanie administracyjne", 1983 r., s. 159., Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Wskazać także przyjdzie, że przedstawiony przez skarżącego zarzut z art. 10 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Organ I instancji kierował do skarżącego, tak jak zostało to zaznaczone już powyżej, wszystkie wymagane przepisami prawa pisma (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, odpowiedzi na składane przez skarżącego pisma, pismo informujące o przeprowadzeniu dowodu z protokołu z oględzin). Skierował także zawiadomienie o zakończeniu postępowania, wskazując przy tym, że skarżący może w terminie 7 dni od odebrania zawiadomienia zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Doręczenie tego zawiadomienia było skuteczne. Z uprawnienia tego skarżący nie skorzystał, ale udzielił dwukrotnie wyjaśnień o takim samym brzmieniu. Zaproponował czas i miejsce spotkania z pracownikami organu I instancji, jednakże podał czas poza godzinami pracy urzędu. Organ I instancji i na to pismo udzielił skarżącemu odpowiedzi. W tym miejscu należy zaakcentować, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku wykonywania czynności poza siedzibą urzędu oraz poza godzinami jego pracy. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.