II SA/Gl 1050/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr SKO.4106.362.2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 20 marca 2023 roku nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4106.362.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 20 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie opłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji zmienił decyzję własną z 17 września 2007 r. numer [...] z późniejszymi zmianami w ten sposób, że: - ustalił odpłatność za pobyt K. S. (dalej "skarżący") w Domu Pomocy Społecznej w C. (dalej "DPS") od 1 listopada 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2 927,39 zł miesięcznie, - ustalił odpłatność za pobyt skarżącego w DPS od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w wysokości po 2 030,69 zł, - ustalił odpłatność za pobyt skarżącego w DPS od 1 lutego 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. w wysokości po 2 929,67 zł, - ustalił odpłatność za pobyt skarżącego w DPS od 1 marca 2023 r. w wysokości po 2 400, 16 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 8 ust. 12, art. 110 ust. 7 i 8, art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej "u.p.s."), art. 104 § 1, art. 107 § 1, art. 108 § 1 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1672 z późn. zm.; dalej "u.d.j.s.t."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uległ zmianie dochód skarżącego, będący podstawą do ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w okresie od listopada 2022 r. do grudnia 2022 r. skarżący uzyskał dochód z wynajmu mieszkania w wysokości 1 281,00 zł miesięcznie po odliczeniu podatku. Natomiast od lutego 2023 r. skarżący posiadał dochód z tego samego tytułu w wysokości 1 284,25 zł miesięcznie po odliczeniu podatku. Dochód skarżącego stanowiła ponadto renta z ZUS w wysokości 2 144,55 zł miesięcznie. W październiku 2022 r. skarżącemu wypłacono wyrównanie świadczenia uzupełniającego za okres od czerwca do września 2022 r. oraz wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od czerwca do września 2022 r. Wobec tych ustaleń Prezydent zastosował art. 8 ust. 12 u.p.s. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 8 u.d.j.s.t. osoby, które zostały skierowane i umieszczone w domach pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. zobowiązane są do ponoszenia opłatności w tych placówkach na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód skarżącego za okres od 1 listopada do 30 listopada 2022 r. wyniósł 4 181,99 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 1 281,00 zł), za okres od 1 grudnia do 31 grudnia 2022 r. – 4 181,99 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 1 281,00 zł), za okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2023 r. – 2 900,99 zł, za okres od 1 lutego do 28 lutego 2023 r. – 4 185,24 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 1 284,25 zł), a za okres od 1 marca 2023 r. – 3 428,80 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 1 284,25 zł). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono jakie kwoty i z jakich tytułów wzięto pod uwagę wyliczając dochód skarżącego. W odwołaniu od decyzji skarżący, reprezentowany przez opiekuna prawnego, zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące uzyskanego dochodu. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. w związku z art. 22 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wskazał, że za listopad 2022 r. jego dochód wyniósł 3 845, 47 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 944,18 zł), za grudzień 2022 r. – 2 900,99 zł (brak dochodu z wynajmu mieszkania), za styczeń 2023 r. – 2 900,99 zł (zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji); za luty 2023 r. – 3 824,02 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 923,03 zł), a za okres od 1 marca 2023 r. – 3 062,09 zł (w tym dochód z wynajmu mieszkania 917,54 zł). Zdaniem skarżącego kwestią sporną pozostaje sposób obliczenia dochodu z najmu mieszkania. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że z kwoty jaką uzyskuje skarżący od najemcy opłaca także czynsz do spółdzielni (za pośrednictwem wynajmującego). Czynsz do spółdzielni jest kosztem uzyskania przychodów i nie powinien być zaliczany jako dochód skarżącego. Dodatkowo organ pierwszej instancji uznał, że skarżący uzyskał dochód z najmu w grudniu 2022 r. podczas gdy skarżący informował, że najemca nie zapłacił czynszu za ten miesiąc. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy i odniósł się do zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego. Kolegium przywołało treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Podkreśliło, że z przepisów tych wynika, że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu i wyczerpująco wskazał na te składniki, których nie wlicza się do dochodu. Przy ustalaniu wysokości dochodu przepisy u.p.s. nie przewidują odliczenia od przychodu kwot spłacanych przez stronę kredytów i pożyczek, kosztów ponoszonych na leczenie i rehabilitację, kosztów czynszu, opłat za media, dobrowolnych ubezpieczeń majątkowych i osobowych, gdyż wydatki te nie są wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem zmienił decyzję w zakresie wysokości opłaty za pobyt w DPS do kwoty 70% posiadanego dochodu skarżącego. Ponadto zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, skoro okoliczności faktyczne ulegną takim zmianom, które skutkują ustaleniem opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w innym zakresie, niż pierwotnie ustalony przez organ. W skardze na decyzję Kolegium skarżący, reprezentowany przez opiekuna prawnego, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie dochodu skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. w związku z art. 22 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zdaniem skarżącego czynsz opłacany do spółdzielni stanowi koszt uzyskania przychodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Interpretacja przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. dokonana przez Kolegium jest prawidłowa, ale tylko w przypadku wydatków na bieżące utrzymanie. Natomiast czynsz najmu jaki ponosi skarżący nie stanowi bieżącego kosztu jego utrzymania, a koszt uzyskania przychodu z tytułu najmu lokalu. Zaskarżona decyzja w ogóle nie odnosi się do zarzutów skarżącego dotyczących braku uzyskania czynszu za grudzień 2022 r. Sporządzone przez Kolegium uzasadnienie decyzji składa się przede wszystkim z zacytowanych w dużej liczbie przepisów prawnych i próby ich wykładni, przy pominięciu kwestii braku uzyskania czynszu za grudzień 2022 r. W konsekwencji wydana decyzja naruszała wskazane przepisy u.p.s., a sporządzone uzasadnienie należy uznać za wadliwe, niezawierające wszystkich koniecznych elementów (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz naruszające zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Odnośnie czynszu za grudzień 2022 r. organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu odwoławczym przedłożono tylko wezwanie do najemcy o uregulowanie czynszu najmu, co nie jest równoznaczne z brakiem jego zapłaty. W piśmie procesowym z 11 lipca 2023 r. skarżący wyjaśnił, że nie wie w jaki sposób miałby wykazać, że nie otrzymał zapłaty od najemcy i jakie dokumenty miałyby to w ogóle potwierdzić. Działania organu zmierzające do przerzucenia na skarżącego ciężaru dowodu faktu, który nie zaistniał jest sprzeczne z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6 kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji udokumentował działania podejmowane w celu odzyskania należności za najem mieszkania w miesiącu grudniu 2022 r. Kolegium nie wyjaśnia dlaczego w jego ocenie czynsz za mieszkanie nie stanowi kosztu uzyskania przychodu, co jest istotą sporu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a skarżący wyraził na to zgodę. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest kwestia wyliczenia dochodu skarżącego, co miało wpływ na ustalenie wysokości odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie wskazał tego wprost w sentencji swojej decyzji, to za podstawę prawną zmiany decyzji własnej z 17 września 2007 r. przyjął art. 106 ust. 5 u.p.s.. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody następuje tylko w przypadku zmiany przepisów prawa lub sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobrania nienależnego świadczenia. Przesłanki te powinny być interpretowane ściśle. Przesłanką weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Przy czym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 106 ust. 3b u.p.s.). Kwestie związane ze sposobem ustalania dochodu uregulowane zostały w art. 8 u.p.s. W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ust. 4 art. 8 u.p.s. zawarto zamknięty katalog przychodów odliczanych od dochodu. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje pojęcie dochodu w sposób odrębny względem przepisów innych ustaw, w tym podatkowych. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że definicja z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uznaje nie przychód należny za dany miesiąc, ale przychód z miesiąca, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania. Chodzi zatem o przychód faktycznie uzyskany, pomniejszony o należności wskazane w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 u.p.s. W świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. roszczenie o wypłatę świadczenia nie stanowi przychodu. Wskazuje się, że przyjęte rozwiązanie podkreśla uzależnienie pomocy społecznej od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów nominalnie należnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 maja 2015 r., I OSK 2802/13; z 5 maja 2015 r., I OSK 2616/13 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił, że w grudniu 2022 r. nie uzyskał żadnego przychodu z tytułu najmu mieszkania. Najemca nie uiścił bowiem czynszu pomimo wielokrotnych wezwań telefonicznych, mailowych, a nawet pisemnego wezwania do spłaty zadłużenia. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący przedłożył wezwanie do zapłaty wraz z dowodem jego nadania przesyłką poleconą. Organy obu instancji kwestię braku faktycznego uzyskania przez skarżącego przychodu z najmu za miesiąc grudzień 2022 r. całkowicie pominęły. Skarżący podnosił także że uzyskany przez niego przychód z najmu mieszkania powinien być pomniejszony nie tylko o kwotę podatku dochodowego, ale także o koszty uzyskania przychodu w postaci opłat ponoszonych za lokal na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Organ odwoławczy wskazał zaś, że w myśl art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu nie wlicza się tylko świadczeń określonych w tym przepisie, a czynsz najmu i opłaty za media nie są w myśl tej regulacji odliczane od przychodów. Zdaniem Sądu Kolegium błędnie zinterpretowało przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. utożsamiając koszty uzyskania przychodu z odliczeniami od dochodu z art. 8 ust. 4 u.p.s. W myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. dochodem jest suma miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania, pomniejszona o odliczenia od przychodu. Przychód, obok obciążeń podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, pomniejszają również koszty uzyskania przychodu. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2647 z późn. zm.) kosztami uzyskania przychodów są koszty poniesione w celu osiągnięcia przychodów lub zachowania albo zabezpieczenia źródła przychodów, z wyjątkiem kosztów wymienionych w art. 23 tej ustawy. W przypadku najmu lokalu mieszkalnego kosztami uzyskania przychodu mogą być w szczególności opłaty za media oraz czynsz (jeśli najemca nie jest zobowiązany do ich ponoszenia), a także podatek od nieruchomości. Możliwość odliczenia kosztów uzyskania przychodów zależy przy tym od formy opodatkowania dochodów osiąganych z najmu (ryczałt bądź zasady ogólne). Wskutek powyżej opisanych uchybień w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie. Zaskarżona decyzja w uzasadnieniu nie odnosi się w ogóle do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA).. Wobec powyższego należy uznać, że skarżący zasadnie podniósł, że jego dochód ustalony w postępowaniu administracyjnym został określony z naruszeniem art. 8 ust. 3 u.p.s. oraz z pominięciem istotnych faktów i bez ich rozważenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić faktyczne (rzeczywiste) przychody skarżącego mając na uwadze wykładnię art. 8 ust. 3 u.p.s. zaprezentowaną przez Sąd. Po dokonaniu ustaleń faktycznych organ pierwszej instancji zobligowany jest wydać rozstrzygnięcie, mając na uwadze wymogi przewidziane w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający przez opiekuna prawnego, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).