II SA/Gl 1029/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.PS/41.5/313/2023/78074 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 22 lutego 2023 roku nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PS/41.5/313/2023/78074 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 22 lutego 2023 r. numer [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji ustalił dla K. B. (dalej "skarżąca") miesięczną odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w Z. , G. (dalej "DPS") od dnia przyjęcia ojca skarżącej do DPS, tj. od dnia 8 października 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. przy czym za okres od 8 października 2021 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 131,95 zł, a za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 170,43 zł miesięcznie. Skarżąca została zobowiązana do wniesienia opłaty w terminie do dnia 31 marca 2023 r. na konto Ośrodka Pomocy Społecznej w R. . Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 2d, art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Prezydenta z 15 czerwca 2021 r. ojciec skarżącej został skierowany do DPS. Prezydent decyzją z 28 września 2021 r. z późniejszymi zmianami ustalił odpłatność za pobyt ojca skarżącej w DPS. Ojciec skarżącej jest mieszkańcem DPS od 8 października 2021 r. Średni miesięczny koszt mieszkańca w DPS w okresie od 8 października 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. wynosi 4 763,34 zł (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 23 lutego 2021 r. poz. 1134). Ojciec skarżącej ponosi odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu. Za okres od 8 października do 31 grudnia 2021 r. ponosił miesięcznie opłatę w wysokości 1 407,85 zł. W pozostałym zakresie opłatę zastępczo wniosła gmina, tj. za okres od 8 października do 31 października 2021 r. w wysokości 2 597,80 zł, a za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 3 355,49 zł miesięcznie. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego część II. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Roczny dochód skarżącej w 2021 r. wynosił 36 106,18 zł, a średni miesięczny dochód 3 008, 85 zł (z tytułu zatrudnienia). Miesięczny dochód rodziny w 2021 r. wynosił 3 508,85 zł (3 008, 85 zł oraz 500 zł tytułem alimentów na córkę). Dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 1 754, 43 zł, a zatem przekraczał ustawowe kryteria dochodowe z art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. o kwotę 170,43 zł (tj. 1 754,43 zł minus 1 584,00 zł). Skarżąca odmówiła zawarcia umowy dotyczącej partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS, a zatem zaistniała przesłanka z art. 61 ust. 2d u.p.s., tj. konieczność ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji wskazując, że jest ona obarczona licznymi błędami prawnymi. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 i art. 64a u.p.s. poprzez przyjęcie, że nie spełniła ona przesłanek do zwolnienia jej z ponoszenia opłat z uwagi, że doznała rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych. Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz sporządzenie błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił orzeczenia Sądu Rejonowego w R. z [...] r. o sygn. akt [...], którym to orzeczeniem ojciec skarżącej został zobowiązany do alimentów na rzecz skarżącej. Obowiązek ten nie był przez ojca skarżącej wypełniany (egzekucja alimentów była prowadzona przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. pod sygn. akt [...] i była bezskuteczna). Ojciec skarżącej na mocy orzeczenia sądowego został skazany za przestępstwo z art. 209 kodeksu karnego i był pozbawiony wolności przez jeden rok. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, a następnie przywołał treść przepisów art. 60 i art. 61 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia opłat za pobyt ojca skarżącej w DPS w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na brak zawarcia umowy w tym zakresie. Dla obowiązku ponoszenia opłaty nie mają znaczenia podniesione przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, w szczególności, że ojciec skarżącej nie wywiązywał się wobec niej z obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca oparł bowiem zobowiązanie do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającego z usług domu pomocy społecznej. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o ustalenie, że nie jest zobowiązana do odpłatności za pobyt ojca. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów oraz sporządzenie błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 64 u.p.s. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek wynikających z tego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację identyczną jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wyjaśniła, że obecnie jest osobą bezrobotną i jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej, gdyż samotnie wychowuje dziecko. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zwolnienia skarżącej z opłat za pobyt ojca w DPS z uwagi na naruszenie przez ojca skarżącej obowiązku alimentacyjnego i obowiązków rodzinnych względem jej osoby. Zdaniem skarżącej organy powinny uwzględnić podnoszone przez nią okoliczności związane z zaniedbywaniem przez ojca w stosunku do niej obowiązków rodzicielskich i zwolnić ją z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Organy obu instancji uznały zaś, że skarżąca powinna ponosić opłatę bez względu na faktyczne relacje pomiędzy nią a jej ojcem. Ustawodawca oparł bowiem zobowiązanie do ponoszenia opłaty na więzach pokrewieństwa. Opłata została wyliczona prawidłowo z uwzględnieniem średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, obowiązującego kryterium dochodowego za dany okres oraz dochodu rodziny skarżącej za rok 2021. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl z kolei art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Następnie należy wskazać, że opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Jak wynika z zacytowanych regulacji w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2d u.p.s.) oraz drugą, w której osoba ta odmawia i zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.). W sytuacji pierwszej organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. W sytuacji drugiej przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Należy również zwrócić uwagę na dwie zmiany brzmienia art. 64 u.p.s.. Pierwsza zmiana nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). W art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. W konsekwencji osoba obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22; z 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22 – opubl. w CBOSA). Druga zmiana nastąpiła z dniem 27 stycznia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 66). W art. 64 u.p.s. dodano punkt 7 wskutek czego poszerzono katalog przesłanek fakultatywnego wyłączenia obowiązku ponoszenia opłaty o sytuację gdy "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty". Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy należy wskazać, że skarżąca w toku postępowania konsekwentnie domagała się całkowitego zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS z uwagi na zaniedbywanie przez ojca w stosunku do niej obowiązków rodzicielskich. Zgłoszenie przez skarżącą wniosku w tym przedmiocie obligowało organy do jego rozpatrzenia i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość. Następnie należy wskazać, że skarżąca wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jednakże wysokość zaproponowanej w umowie opłaty została ustalona przez organ pierwszej instancji w oparciu o wysokość dochodów skarżącej z pominięciem jej możliwości płatniczych, przez które należy również rozumieć przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Skarżąca ostatecznie odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Skarżąca nie wyraziła zgody na aktualizację wywiadu środowiskowego (z tego względu prowadzone są odrębne postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt ojca w DPS za okres od 1 stycznia 2022 r.). Zdaniem Sądu nie można w takiej sytuacji zarzucić skarżącej, że nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż uczestniczyła w wywiadzie środowiskowym na etapie uruchomienia trybu umownego ustalenia opłaty. Wobec tego, przy ustalaniu obciążającej ją opłaty za pobyt ojca w DPS w drodze decyzji administracyjnej, należało zastosować art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., czyli uwzględnić zarówno kryterium dochodowe, jak i kryterium odnoszące się do możliwości płatniczych skarżącej. Tymczasem, organy obu instancji ustaliły wysokość tej opłaty jedynie z uwzględnieniem przesłanki dotyczącej dochodu, nie weryfikując możliwości płatniczych skarżącej, uwarunkowanych jej sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną i majątkową. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się wyciągi z rachunków bankowych, z których wynikają wydatki skarżącej m. in. na mieszkanie i raty kredytu. Skarżąca w toku postępowania wskazywała także, że jest samotną matką, uzyskuje dochody jedynie z tytułu wynagrodzenia za pracę, świadczenia wychowawczego oraz alimentów na dziecko. Opłaty mieszkaniowe i spłata kredytu są na tyle wysokie, że skarżąca nie ma możliwości regulowania opłaty za pobyt ojca w DPS. Organy pominęły te okoliczności i wyliczyły opłatę wyłącznie na podstawie kryterium dochodowego. W konsekwencji organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 2d oraz art. 64 pkt 7 u.p.s. w związku z art. 61 ust 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskutek dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej ograny powinny zgromadzić - czy to z inicjatywy strony czy z urzędu - materiał dowodowy, który następnie w całokształcie powinny poddać pełnej ocenie z punktu widzenia przedmiotu (istoty) rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Dokonane takiej oceny, aby można było uniknąć zarzutu dowolności przyjętych ustaleń faktycznych musi zostać zobrazowane w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji co do ustalenia opłaty nie tylko z uwzględnieniem kryterium dochodowego, ale również możliwości skarżącej. Organ rozpatrzy także wniosek skarżącej o zwolnienie z opłaty, a stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku zawrze w decyzji ustającej wysokość opłaty. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).