II SA/Gd 912/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Kartuskiego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 sierpnia 2025 roku, nr NSP-VIII.7581.1.252.2024.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Powiatowi Kartuskiemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.

Powiat Kartuski (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez Zarząd, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 29 sierpnia 2025 r., nr NSP-VIII. 7581.1.252.2024. AG, uchylającą decyzję Starosty Kartuskiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 27 listopada 2024 r., nr GN.683.11.27.2019.AK2, i ustalającą odszkodowanie na rzecz P. Spółki Akcyjnej (dalej jako: Spółka) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działek objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt 1) oraz zobowiązującą do wypłaty tego odszkodowania Zarząd Powiatu Kartuskiego (pkt 2). Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 30 kwietnia 2019 r, nr B.6740.1527.2018.MC, Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" (zwaną dalej "decyzją zrid"). Decyzją tą zostały objęte m.in. działki nr: [...] i [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki. Na mocy decyzji zrid działki przeszły z mocy prawa na własność Powiatu Kartuskiego z dniem 22 października 2019 r. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła brak ustalenia odszkodowania za nakłady znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 29 sierpnia 2025 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; w skrócie "specustawa drogowa") orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki w wysokości 277.179,00 zł oraz zobowiązaniu do jego wypłaty Zarządu Powiatu Kartuskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Wojewody Powiat Kartuski zarzucił wydanie jej z naruszeniem: 1. art. 235 § 1 z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071), poprzez ustalenie wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, iż droga wzniesiona na gruncie Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez użytkownika wieczystego, stanowi własność użytkownika, a w konsekwencji przyznanie na jego rzecz odszkodowania, mimo, że nie przysługuje mu prawo własności do nakładów; 2. art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegającym na przyznaniu odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczonych nieruchomości i nie spełniających cechy słusznego odszkodowania; Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Skarżącym w tej sprawie jest Powiat Kartuski. Powiat to lokalna wspólnota samorządowa, która posiada osobowość prawną (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz.U. z 2015 r., poz. 1445) - w skrócie "u.s.p.". Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.p.). Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w jego skład wchodzą: starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.). Starosta, jak stanowi art. 34 ust. 1 u.s.p., organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Co istotne, na mocy art. 38 ust. 1 cytowanej ustawy, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może też upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Decyzje wydane przez zarząd powiatu z zakresu administracji publicznej podpisuje starosta. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (ust. 2a). Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (ust. 3). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak - w świetle obowiązujących przepisów - nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (dostępny - orzeczenia.nsa.gov.pl), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (zob. wyrok NSAz 30 grudnia 2016 r, sygn. akt I OSK 1579/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Co istotne, stanowisko to zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów tego Sądu z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, zgodnie z którą: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)." /opublikowana w: ONSAiWSAz 2016 r., nr 4, poz. 54 /. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Wyjaśniono również, że: "starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Zajmuje on kluczową pozycję w strukturach administracji publicznej szczebla powiatowego." Wprawdzie "na gruncie ustawy powiatowej nie został on wyodrębniony organizacyjnie. Starosta został tu organizacyjnie pominięty. Art. 38 ust. 1 u.s.p. (ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 578 ze zm. - przyp. Sądu) przyznaje jednak staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego -starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. (...) W odniesieniu do starosty stanowi nawiązanie do art. 38 ust. 1 u.s.p., który co do zasady wskazuje starostę jako organ właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Tym samym wyodrębnienie dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako wynikające z wyodrębnienia funkcjonalnego, także zachowuje taki charakter. Przedstawiony wywód dowodzi, iż starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego. (...) Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne." Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. oraz art. 4 u.s.p., NSA przyjął w omawianej uchwale, że: "starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu." Stosownie do art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu, na podstawie decyzji starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do drogi powiatowej, wydaje starosta. Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. "Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania." (vide cytowana uchwała NSAI OPS 2/15). Z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych NSA, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Przywołana uchwała NSA -podjęta na podstawie przepisów specustawy drogowej, wprost rozstrzyga problem prawny występujący w tej sprawie, a dotyczący legitymacji skargowej powiatu w sprawach, w których decyzje wydaje starosta. Sąd orzekający w tej sprawie z przyczyn wskazanych powyżej w pełni cytowaną uchwałę NSA akceptuje. Ponadto zauważyć należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem (zob. postanowienia NSA: z 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1197/18, z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Powiat Kartuski, którego Starosta wydał w I instancji decyzję, uchyloną następnie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie, co uzasadniało jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Okoliczność, iż Starosta skarżącego był jednocześnie organem wydającym rozstrzygnięcie w I instancji, wyłącza bowiem możliwość zaskarżenia przez Powiat do sądu decyzji organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez Starostę decyzji. Wydając decyzję w I instancji Starosta nie działał bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.