I OSK 2080/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/24 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 listopada 2023 r., nr 4615/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (słownie: sto) złotych.

WYROKIEM Z 5 KWIETNIA 2024 R., W SPRAWIE SYGN. AKT IV SA/WA 13/24, WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE - PO ROZPOZNANIU SKARGI [...] SPÓŁKI Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ Z SIEDZIBĄ W W. (DALEJ RÓWNIEŻ: "SKARŻĄCA", "SKARŻĄCA KASACYJNIE", "SPÓŁKA") NA DECYZJĘ WOJEWODY MAZOWIECKIEGO (DALEJ RÓWNIEŻ: "WOJEWODA", "ORGAN ODWOŁAWCZY", "ORGAN II INSTANCJI") Z 13 LISTOPADA 2023 R., NR 4615/2023 (DALEJ RÓWNIEŻ: "ZASKARŻONY AKT/DECYZJA", "DECYZJA/AKT Z 13 LISTOPADA 2023 R."), UCHYLAJĄCĄ DECYZJĘ PREZYDENTA [...] (DALEJ: "PREZYDENT", "ORGAN I INSTANCJI") Z 9 SIERPNIA 2019 R. NR 310/BM/WWO/DW/2019 (DALEJ: "DECYZJA/AKT Z 9 SIERPNIA 2019 R.", "DECYZJA/AKT PREZYDENTA") I UMARZAJĄCĄ POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE - UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ ORAZ POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĘ ORGANU I INSTANCJI I ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCEJ ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 29 grudnia 2005 r. [...] sp. z o.o. w W. – na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "ugn"), zwróciła się do Prezydenta o ustalenie odszkodowania za wydzielony prawomocną decyzją podziałową Burmistrza Miasta W. (dalej: Burmistrz", "organ podziałowy") nr 291/91/R z 7 grudnia 1991 r. (dalej: "akt/decyzja podziałowa", "akt/decyzja z 7 grudnia 1991 r."), grunt pod drogę publiczną - ul. P., położona w W., dzielnica W., działka ewid. nr [...], obręb [...], o powierzchni 1408 m2. Decyzją z 9 sierpnia 2019 r., organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. W uzasadnieniu wskazał, że podział nieruchomości, ustalony aktem z 7 grudnia 1991 r., nie został dokonany na wniosek właściciela, co w ocenie Prezydenta skutkowało brakiem wypełnienia przesłanki warunkującej przejście prawa własności nieruchomości na rzecz miasta. W konsekwencji, brak było podstaw do przyznania spółce odszkodowania. Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca, żądając jej uchylenia w całości oraz wyłączenia – na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa") –Prezydenta od udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Aktem z 13 listopada 2023 r., Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 ugn, wyjaśniając, że przesłankami ustalenia odszkodowania na rzecz właściciela, bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela danej działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn oraz wydzielenie na jej podstawie gruntu pod drogę publiczną, a także brak pomiędzy zainteresowanymi porozumienia w kwestii odszkodowania. Na podstawie odpisu właściwej księgi wieczystej organ odwoławczy podał, że właścicielem nieruchomości której podział nastąpił aktem z 7 grudnia 1991 r. był [...] sp. z.o.o. w W., gdy z dokumentów załączonych do odwołania wynika, że podział ten nastąpił na wniosek [...] spółki cywilnej. Zdaniem Wojewody, okoliczność ta nie pozwala na przyjęcie, że z wnioskiem o podział nieruchomości, w sprawie zakończonej decyzją z 7 grudnia 1991 r., wystąpił właściciel. Powyższe, w jego ocenie, wyłączało istnienie podstaw do przyznania spółce odszkodowania. Skoro bowiem podział nieruchomości nastąpił na wniosek podmiotu, który nie był właścicielem gruntu, należało stwierdzić brak spełnienia przesłanki do ustalenia odszkodowania (art. 98 ust. 3 ugn). Konstatując powyższe organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, co stwarzało obowiązek jego zakończenia w danej instancji, poprzez umorzenie. W wydanej decyzji uznał też, że wobec takiego zakończenia sprawy, wniosek o wyłączenie Prezydenta [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym stał się bezprzedmiotowy. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przywołanym na wstępie wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/24 WSA w Warszawie, uwzględnił żądanie strony – uchylając akt Wojewody oraz poprzedzającą go decyzję Prezydenta. W motywach wyroku wskazał na brak podstaw do twierdzenia, że podział spornego gruntu, decyzją z 7 grudnia 1991 r., dokonany został na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Zgodził się także ze stanowiskiem spółki w kwestii wadliwości czynienia ustaleń w tym zakresie w ramach postępowania odszkodowawczego, wskazując na niedopuszczalność wkraczania w inne, zakończone już prawomocnie postępowanie podziałowe. W ocenie Sądu wojewódzkiego ostateczna i prawomocna decyzja podziałowa wywołała skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości skarżącej na rzecz podmiotu publicznoprawnego, co zostało usankcjonowane przez sąd wieczystoksięgowy, prawomocnym wpisem w księdze wieczystej (własność m.[...]). Sporna działka użytkowana jest jako droga publiczna. WSA podkreślił, że skutki wywłaszczeniowe decyzji podziałowej chronione są przez działanie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), a stanowisko prezentowane przez organy jest niedopuszczalną próbą rewizji prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W świetle powyższego zgodził się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 98 ust. 3 ugn, przesądzając że spółka jest uprawniona do otrzymania odszkodowania za działkę nr [...]. Za trafny uznał również zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej, odnoszących się do ochrony prawa własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia i związanego z nim słusznego odszkodowania, a także naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa), przez wadliwe ustalenia, które doprowadziły organy do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy w I instancji przez Prezydenta [...], mimo że w ocenie skarżącej organ ten powinien podlegać wyłączeniu – WSA wskazał, że podstawę ewentualnego wyłączenia, mógłby stanowić art. 25 kpa, nie zaś wskazywany przez spółkę art. 24 kpa, dotyczący wyłączenia pracownika organu. Sąd wojewódzki zauważył przy tym, że w orzecznictwie ostatecznie ukształtował się pogląd, że w sytuacji gdy organ jednostki samorządu terytorialnego załatwia sprawę tam jednostka, którą organ ten jednocześnie reprezentuje (jest jej organem wykonawczym) nie może korzystać z jakichkolwiek uprawnień procesowych przysługujących stronie. W konsekwencji, organ taki zachowuje uprawnienia orzecznicze kosztem uprawnień procesowych reprezentowanej jednostki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto [...] (dalej: "Miasto", "m.[...]"), kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (cyt. str. 2 skargi kasacyjnej: "Dz. U. z 2024 r., poz. 572" - korekta NSA: na datę wydania zaskarżonej decyzji, powinno być: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "kpa") oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej "ugn") w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej także jako "uggwn"), cyt.: "(...) poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest uprawniony do dokonywania oceny skutku wywłaszczeniowego, o którym mowa w art. 10 ust 5 u.g.g.w.n., gdy organ do dokonania takiej oceny jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany"; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 10 ust. 5 uggwn, cyt.: "(...) poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzja Burmistrza Miasta W. nr 291/91/R, znak: GiGG.7412/PO/291/91 z dnia 7 grudnia 1991 r. wywołała skutek wywłaszczeniowy na zasadzie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., gdy zgodnie z postanowieniami obowiązującego na dzień wydania tej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. na okres perspektywiczny do 1990 r., zatwierdzonego uchwałą nr 13 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 13 maja 1980 r. (Dz. Urz. RN m.[...] Nr 2, poz. 6 z 1981 r. z późn. zm.), działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod teren upraw polowych i ogrodniczych oraz teren upraw polowych z możliwością przekształcenia w okresie poperspektywicznym w zespół ogrodów działkowych"; 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 uggwn, które to naruszenie polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji, gdy organ prawidłowo ustalił, że z wnioskiem o podział nieruchomości, w następstwie którego wydano decyzję podziałową, cyt.: "(...) wystąpiła osoba nieuprawniona do działania w imieniu spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., co oznaczało, że ww. decyzja Burmistrza Miasta W. nie wywołała skutku wywłaszczeniowego z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., co uzasadniało uchylenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Prezydenta [...] nr 310/BM/WWO/DW/2019 z dnia 9 sierpnia 2019 r., znak: GK-SP-GSP-III.6833.84.2014.ASW(JPA) i umorzenie postępowania organu I instancji w całości." Podnosząc powyższe wniesiono o: cyt.: "(...) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.", alternatywnie o cyt.: "(...) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona" oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. Spółka dwukrotnie składała odpowiedź na ww. skargę kasacyjną (pismo z 1 lipca 2024 r., przesłane następnie jako załącznik do pisma z 22 lipca 2024 r.), jednak zarządzeniami z 9 lipca 2024 r., 6 sierpnia 2024 r. i 20 września 2024 r., ww. pisma zostały zwrócone pełnomocnikowi skarżącej – na podstawie art. 66 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa") – wobec braku oświadczenia o ich doręczeniu profesjonalnemu pełnomocnikowi organu (oświadczenie dotyczyło jedynie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie). W piśmie z 12 sierpnia 2024 r. – składając właściwe już oświadczenie o doręczeniu odpisów profesjonalnym pełnomocnikom pozostałych stron postępowania - spółka wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej m. [...], jako niedopuszczalnej oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przy piśmie z 4 listopada 2024 r. (wpływ do Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 listopada 2024 r.) WSA w Warszawie przekazał pismo strony z 10 października 2024 r. oraz zwrócone wcześniej przez WSA pisma z 1 lipca 2024 r. i 22 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 180 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przy tym bada, czy skarga kasacyjna wniesiona została przez stronę, ponieważ jest to jedna z ustawowych przesłanek jej dopuszczalności, określona w art. 173 § 2 ppsa (vide: uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). Konsekwencją złożenia środka zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przez podmiot w sposób oczywisty nieuprawniony jest jego odrzucenie. W pierwszej kolejności należało zatem poddać ocenie, czy m. [...] legitymowane było do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt: IV SA/Wa 13/24. Dla rozstrzygnięcia powyższego istotne jest, że decyzją z 9 sierpnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił skarżącej spółce ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie opisanego na wstępnie gruntu, przeznaczonego pod drogę publiczną. Następnie zaskarżoną do WSA decyzją z 13 listopada 2023 r., Wojewoda uchylił ww. akt organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Jednocześnie wskazał, że wniosek spółki o wyłączenie Prezydenta od orzekania w tej sprawie jest bezprzedmiotowy. W wyniku skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzja Wojewody z 13 listopada 2023 r., poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który potraktował m. [...], jako uczestnika postępowania (zarządzenie z 29 stycznia 2024 r., k. 17 akt sąd.) - zakończonego wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt: IV SA/Wa 13/24. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Prezydent [...], występujący de facto w tej sprawie jednocześnie: jako reprezentant beneficjenta decyzji podziałowej (miasta [...]) - co jasno potwierdza właściwy podpis pod pełnomocnictwem złożonym wraz ze skargą kasacyjną (k. 60 akt sąd.) - oraz, jako działający w sferze imperium - organ I instancji, odmawiający skarżącej spółce ustalenia odszkodowania. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, kategorią relewantną dla kierunku przyjętego rozstrzygnięcia był brak istnienia po stronie wnoszącego skargę kasacyjną - m. [...] - chronionego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że stosownie do art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w myśl art. 50 § 2 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu domagając się przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por.: A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 131). O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie podlegający ochronie interes prawny, decyduje norma prawa materialnego. Norma taka wynikać musi z przepisów prawa materialnego, chociaż może być również zakodowana w przepisach procesowych lub ustrojowych. Od wykazania związku pomiędzy takim właśnie, co istotne - skonkretyzowanym interesem prawnym - a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi (i skargi kasacyjnej). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Wniesienie skargi przez podmiot pozbawiony legitymacji skargowej (w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa) skutkuje jej odrzuceniem. Za ugruntowany tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego należy uznać pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie władczego aktu administracyjnego - wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (vide np.: postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82; uchwała Sądu Najwyższego z 22 października 1984 r., III AZP 5/84). Stanowisko to nie doznało przy tym dezaktualizacji w związku z samorządową reformą ustrojową państwa. Już wtedy podkreślano, że organ samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy, gdy jest uprawniony do wydania aktu administracyjnego w tej sprawie (vide postanowienia NSA: z 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90; z 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90), ale i wówczas, gdy jest on uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93; z 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94). Pogląd powyższy utrwalił się w kolejnych orzeczeniach (vide uchwały NSA: z 9 października 2000 r., OPK 14/00; z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; a także wyroki NSA: z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; z 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; z 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06; z 16 czerwca 2011 r., II OSK 617/11); jest również akceptowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide np. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08) i aprobowany przez doktrynę (por.: M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10/516; G. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). Jednostka samorządu terytorialnego nie będzie też legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym wobec własnej decyzji, czy aktu administracyjnego wydanego wskutek odwołania od niej (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00). Ponadto - co szczególnie istotne w tej sprawie - jednostka samorządu terytorialnego, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w danej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia swego interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego, ale i sądowoadministracyjnego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03). Powyższe implikuje zasadność stwierdzenia, że w przypadku współwystępowania w ramach jednego postępowania administracyjnego kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających 1) ze sfery dominium i 2) organu tej jednostki, wykonującego władztwo w sferze imperium - mamy do czynienia z regułą kolizyjną, wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. Reguła ta nie pozwala ww. ról procesowych łączyć, przyznając jednocześnie prymat działaniom podejmowanym przez organ tej jednostki w obszarze imperium (organu administracji publicznej rozpatrującego daną sprawę). W konsekwencji, działanie przez organ jednostki samorządu w charakterze określonym w art. 5 § 2 pkt 3 kpa w danej sprawie - niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia - wyłącza udział tej jednostki w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego (gmina, miasto na prawach powiatu) nie ma zatem w opisanym wyżej przypadku legitymacji procesowej właściwej stronie, nie będzie również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, zaskarżania decyzji ostatecznych do sądu administracyjnego, czy wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Kompetencja do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje bowiem kosztem znacznego ograniczenia w zakresie ochrony sfery dominium danej jednostki samorządu terytorialnego (por.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienia NSA z 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 605/16, I OSK 606/16, I OSK 622/16, I OSK 623/16 i I OSK 732/16 oraz z 23 listopada 2018 r., I OSK 3888/18; wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., OSK 801/14; oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15). Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego - kwestia legitymacji procesowej (a konkretnie jej braku) po stronie gminy (miasta na prawach powiatu), w sytuacji zaskarżenia przez ten podmiot decyzji wydanej na skutek odwołania od aktu prezydenta miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np.: postanowienia: z 22 października 2021 r., I OSK 1563/21; z 26 listopada 2021 r., I OSK 1642/21 i I OSK 791/21; z 30 listopada 2021 r., I OSK 1585/21; z 15 grudnia 2021 r., I OSK 1698/21; z 26 lipca 2023 r., I OSK 1380/22; z 19 października 2023 r., I OSK 1489/22; z 12 marca 2024 r., I OSK 2123/22; czy z 10 lipca 2025 r., I OSK 1488/22). Odwołując się do wskazanego powyżej orzecznictwa należy podkreślić aktualność tezy, że w toku danego postępowania powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Analogiczny przypadek doznaje aktualizacji, gdy gmina (miasto na prawach powiatu) w sferze swego dominium reprezentowana przez prezydenta, działającego jednocześnie w danym postępowaniu w ramach imperium - jako organ wydający władczy akt administracyjny w pierwszej instancji - nie będzie umocowana do skutecznej obrony swych praw, poprzez złożenie środka zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powyższe ma zaś miejsce w tej sprawie. W konsekwencji występujący w tej sprawie w roli organu I instancji i jednocześnie reprezentanta skarżącego kasacyjnie m. [...] - Prezydent [...] nie jest podmiotem legitymowanym ani do wniesienia skargi do WSA w Warszawie, ani też skutecznego wystąpienia ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji do NSA. Działał tu bowiem w zakresie kompetencji władczych (imperium) - jako organ administracji publicznej - nie zaś w oparciu o interes prawny Miasta (dominium) o jakim mowa w art. 50 § 1 ppsa (co stoi w oczywistej kolizji). Co istotne - samo błędne potraktowanie m. [...] (reprezentowanego przez Prezydenta) - jako uczestnika postępowania administracyjnego i następnie sądowoadministracyjnego nie mogło samodzielnie stanowić źródła interesu prawnego tej jednostki i w konsekwencji jej legitymacji skargowej w prowadzonym postępowaniu. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, w której wskazano, że cyt.: "Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną". Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że sytuacja prawna Prezydenta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie pod drogę publiczną, nie była i nie mogła być wyznaczona interesem prawnym, ponieważ kategoria interesu prawnego nie dotyczy organów administracji publicznej, działających na podstawie i w granicach kompetencji administracyjnych. Jasnym jest również, że w toku tego postępowania nie mogłoby dojść do badania istnienia interesu prawnego, którego brak po stronie organu administracji publicznej orzekającego w pierwszej instancji i wydającego decyzję - jako podmiotu władczego w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, wyłączonego tym samym z kategorii podmiotów uczestniczących w danym postępowaniu na zasadzie interesu prawnego. Powyższe jest oczywiste i w takim przypadku bezpośrednio rzutuje na możliwość "obrony" praw Miasta przez Prezydenta - w sferze dominium - negując udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu, jako strony, korzystającej z gwarancji procesowych, przyznanych przez kpa, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodatkowo zauważyć należy, że w cytowanej wyżej uchwale OPS 1/04 przesądzono, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może być wywodzony jedynie z faktycznego potraktowania danego podmiotu, jako strony. Nieuprawnionym tym samym byłoby przyjęcie, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tej przyczyny, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił taki podmiot (tu: m. [...] reprezentowane przez Prezydenta) o terminie rozprawy, czy składzie orzekającym, a następnie doręczył mu odpis wyroku z uzasadnieniem. Powyższe nie skutkuje bowiem automatyczną koniecznością merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym (tak pierwszej, jak i drugiej instancji). Nie można również pomijać treści, równie istotnej w tej sprawie, uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, zapadłej na kanwie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność miasta na prawach powiatu. Teza tej uchwały wyraża czytelne stanowisko, że cyt.: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." NSA zwracał tu uwagę, że rolę jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczają przepisy prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną danego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie stał na straży jej interesu prawnego (bronił tego interesu). Alternatywnie, organowi jednostki samorządu terytorialnego ustawa może przypisać pozycję władczą - organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. W takim przypadku będzie on działał z pozycji "imperium", a więc w formie adekwatnej dla organu prowadzącego postępowanie. Należy raz jeszcze podkreślić, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości rozstrzygania danej sprawy indywidualnej (zwieńczonej wydaniem decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W konsekwencji jednostka samorządu terytorialnego nie będzie posiadała legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie może być również podmiotem uprawnionym do kwestionowania decyzji przed sądami administracyjnymi (w tym do skutecznego żądania obrony swoich praw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w drodze skargi kasacyjnej). W uchwale wskazano również, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Celowym zabiegiem ustawodawcy było zatem, przypisanie uprawnienia do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny, następujący jednak kosztem znacznego ograniczenia ochrony jego dominium. Ponadto, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, cyt.: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)." W uchwale tej wskazano, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć zasadności poglądu, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w tej samej sprawie, jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W treści ww. uchwały wskazano również na treść art. 142 ust. 2 ugn, regulujący sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęto tu rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym dla wydania rozstrzygnięcia jest prezydent miasta na prawach powiatu (sprawujący funkcję starosty), gmina lub powiat jest stroną takiego postępowania, przy czym prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. Istota tej regulacji polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże organ (prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty) podlega wyłączeniu z uwagi na fakt, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną tego postępowania. Art. 142 ust. 2 ugn wprowadza zatem wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w uchwale I OPS 2/15 i w przywołanym wyżej orzecznictwie odnieść do sytuacji występującej w tej sprawie, gdy Prezydent [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji publicznej, występuje jednocześnie ze skargą kasacyjną - jako reprezentant dominium (m. [...]) - w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie działek gruntu pod drogi publiczne w trybie art. 98 ugn (por.: postanowienia NSA z 26 kwietnia 2016 r.: I OSK 605/16, I OSK 606/16, I OSK 622/16, I OSK 623/16 i I OSK 732/16). Skoro zatem Prezydent [...] nie został wyłączony od udziału w postępowaniu odszkodowawczym (czego żądała skarżąca spółka już na etapie odwołania) - to m. [...] nie ma legitymacji procesowej strony w tej sprawie, albowiem jej organ wydał decyzję w I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono z mocy art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.