I OSK 1352/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2988/23 w sprawie ze skargi Z.B.D.J. i W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2023 r., nr 4535/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Z.B.D.J. i W. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 22 MARCA 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI Z.B.D.J. I W. SP. Z O.O. Z SIEDZIBĄ W W. NA DECYZJĘ WOJEWODY MAZOWIECKIEGO Z 8 LISTOPADA 2023 R. W PRZEDMIOCIE UCHYLENIA DECYZJI I UMORZENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ I ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCEJ SPÓŁKI ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości i wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Miasto wniosło także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), dalej: u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.), dalej: u.g.g.w.n., przez uznanie, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie jest uprawniony do dokonywania oceny skutku wywłaszczeniowego, podczas gdy organ do dokonania takiej oceny jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przez uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta W. nr 284/91/R, znak: GiGG.7412/PO/40/91, z 29 listopada 1991 r. wywołała skutek wywłaszczeniowy na zasadzie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., bez dokonania analizy postanowień obowiązującego na dzień wydania tej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalił, że z wnioskiem o podział nieruchomości, w którego następstwie wydano decyzję Burmistrza Miasta W., wystąpiła osoba nieuprawniona do działania w imieniu skarżącej spółki, co oznaczało, że decyzja Burmistrza Miasta W. nie wywołała skutku wywłaszczeniowego z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., co uzasadniało uchylenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Starosty M. z 23 czerwca 2023 r., znak: GN.683.2.33.2020, i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przez wskazanie Wojewodzie Mazowieckiemu, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy z wniosku skarżącej spółki ma wziąć pod uwagę skutek prawnorzeczowy wywołany podziałem nieruchomości na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W., podczas gdy decyzja ta nie wywołała skutku wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenia skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości wypłaty odszkodowania za działkę wydzieloną pod budowę drogi publicznej w sytuacji, gdy organ orzekający o odszkodowaniu kwestionuje spełnienie przesłanek wydzielenia takiej działki i wystąpienia skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia prawa własności tej działki z mocy prawa do zasobu publicznego. W rozpoznawanej sprawie decyzją podziałową Burmistrza Miasta W. z 29 listopada 1991 r. zatwierdzono podział nieruchomości przez wydzielenie działki pod drogę publiczną. Starosta M. rozpatrując wniosek skarżącej z 29 grudnia 2005 r. o odszkodowanie za działkę przejętą pod budowę drogi publicznej decyzją z 23 czerwca 2023 r., przyznał jej odszkodowanie za przejętą działkę. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej kasacyjnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 listopada 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu w całości. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że skoro wniosek o podział nieruchomości został podpisany przez osobę nieuprawnioną do występowania w imieniu właściciela nieruchomości, a w dodatku na dokumentach wskazujących, że składa go podmiot o wprawdzie tej samej nazwie co właściciel nieruchomości, ale odmiennej formie prawnej, to w sprawie nie doszło do skutków wynikających z obecnego art. 98 u.g.n. Rozpoznający skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd, wskazał, że wejście w życie decyzji podziałowej wywołało skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności do zasobu publicznego, które znalazło odzwierciedlenie przez ujawnienie nowego właściciela nieruchomości w księdze wieczystej. Zaznaczył, że rozstrzygnięcie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i pozostaje w mocy. W konsekwencji Sąd uznał, że organ administracji nie jest uprawniony do podważania tytułu prawnego do nieruchomości, z którego powstaniem wiąże się obowiązek wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę. Skarżąca kasacyjnie strona kwestionuje z kolei konieczność wypłaty odszkodowania, wskazując, że na podstawie decyzji podziałowej nie mógł wystąpić wspomniany już skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności wydzielonej działki do zasobu publicznego. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się przede wszystkim do wskazania, że postępowanie podziałowe zostało zainicjowane wnioskiem osoby nieuprawnionej do reprezentowania pierwotnego właściciela dzielonej nieruchomości oraz faktem, że w dacie wydania decyzji podziałowej na obszarze, na którym położona jest sporna działka, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący warunek możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości. Okoliczności te są prawnie istotne z punktu widzenia procedury podziałowej zastosowanej do spornej działki. Zgodnie bowiem z art. 10 u.g.g.w.n. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), a grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Zauważyć jednakże należy, że w myśl art. 10 ust. 3 przywołanej ustawy podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Brak jest zatem podstaw, aby okoliczności te były przedmiotem ponownej analizy i oceny w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym. Odszkodowanie to jest bowiem konsekwencją skutku prawnorzeczowego spowodowanego wejściem do obrotu prawnego ostatecznej decyzji podziałowej. Tak długo zatem, jak w obrocie prawnym znajduje się decyzja podziałowa wywołująca skutek w postaci przejścia z mocy prawa na odpowiedni podmiot prawa własności działki wydzielonej pod budowę drogi wydanej na podstawie art. 10 ust. 3 u.g.g.w.n., a obecnie art. 98 ust. 1 u.g.n., pierwotnemu właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za utratę prawa własności, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. (obecnie art. 98 ust. 3 u.g.g.w.n.). Uchylenie się od tego skutku wymagałoby bowiem wzruszenia decyzji podziałowej, odmienne stanowisko – reprezentowane przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Miasta – jest nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 892/17). Niezależnie od powyższego odnotować należy, że o zajściu skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. świadczy wpis w księdze wieczystej obejmującej sporną działkę wskazujący na przejście prawa własności na nowego właściciela. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej będąca wiążącym na podstawie art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.) nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty wspomnianym domniemaniem prawnym. Odnotować w tym miejscu wypada, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Miasto kwestionujące wystąpienie skutku prawnorzeczowego i prawidłowość wpisu w księdze wieczystej podjęło starania mające na celu wykreślenie przysługującego mu prawa własności z księgi wieczystej. Podkreślenia także wymaga, że w przypadku wystąpienia sporu co do stanu prawnego nieruchomości w sprawie o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. (art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.), organ administracji publicznej nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 760/21) W świetle powyższych wywodów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. przez nakazanie uwzględnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej wyjaśnić należy, że w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych na podstawie przytoczonego powyżej przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22, czy z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/14), a nie jak wynika to z uzasadnienia analizowanego zarzutu treści wytycznych w zakresie dalszego postępowania organów po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zarzut taki mógłby być rozpoznawany wyłącznie, gdyby autor skargi kasacyjnej podstawą prawną zarzutu uczynił art. 153 p.p.s.a. Analizowane natomiast pod kątem wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera uchybień, których wystąpienie skutkowałoby koniecznością uchylenia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przytoczonym powyżej przepisem, a wywody Sądu pierwszej instancji są sformułowane w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.