II SA/Gd 84/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. S. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2022 r. nr SKO Gd/2671/22 w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 30 marca 2022 r. nr UN-P.6831.10.2022.JE, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. S. i K. S. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga K. S. i B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2022 r., nr SKO Gd/2671/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. uzupełnionym pismem z dnia 28 marca 2022 r. B. S. zwrócił się do Burmistrza Gminy Żukowo z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] w P., jak również o wydanie postanowienia o zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zgodnie z projektem podziału mają zostać wydzielone dwie działki, celem podziału jest dokonanie dalszych rozporządzeń jedną z nowo wydzielonych nieruchomości. Podano, że do obu części nieruchomości, która ma ulec podziałowi, ustanowiona jest służebność drogi koniecznej gwarantującej dostęp do drogi publicznej. Burmistrz Gminy Żukowo postanowieniem z dnia 30 marca 2022 r. negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości wskazując na brak zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ powołał się na § 2 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 2 stycznia 2003 r. Nr V/102/2003 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 48 poz. 715 z dnia 04.04.2003 r.), zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 2 lipca 2010 r. nr XLIV/739/2010 (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 114 poz. 2218 z dnia 15.09.2010 r.) - dalej: "uchwała" lub "plan" - stwierdzając, że na ustalenia planu składają się też ustalenia graficzne zawarte na rysunku planu, stanowiącym integralną część planu, w zakresie określonym w "legendzie" w punkcie 1 - ustalenia planu. Zgodnie z legendą planu i jednym z ustaleń części graficznej jest m.in. "proponowany podział geodezyjny" jako podział na działki budowalne. Biorąc pod uwagę przebieg proponowanych linii podziałowych na rysunku planu organ uznał, że możliwości podziałowe na przedmiotowym terenie wyczerpano, a żadna z linii proponowanych podziałów geodezyjnych nie przebiega przez teren działki nr [...], co zdaniem Burmistrza przesądza o niedopuszczalności proponowanego podziału. Natomiast, jak wskazano, zgodnie z ustaleniami planu w zakresie komunikacji ustalono wjazd z drogi dojazdowej. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli K. S. i B. S., właściciele przedmiotowej nieruchomości, zarzucając naruszenie art. 93 ust. 1,2,4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazując, że organ zaopiniował proponowany podział nieruchomości jedynie w oparciu o tzw. "proponowany podział geodezyjny", w sytuacji gdy plan podziału nie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wskazana przez organ przesłanka nie jest przesłanką negatywną akceptacji projektu podziału. W ocenie stron proponowany w planie podział geodezyjny nie jest wiążącym sposobem możliwego podziału nieruchomości, nie stanowi też przesłanki wydania negatywnej opinii. Powołano się na znaczenie w języku polskim słowa "proponować" wskazując, że oznacza ono zgłaszać projekt lub pomysł czegoś, nakłaniać kogoś do zrobienia czegoś, a zatem nie ma mocy wiążącej, a jedynie ma za zadanie przedstawić możliwy, sugerowany, przykładowy podział nieruchomości na działki. Podkreślono, że w przypadku położonych w niedalekim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] tożsamy podział był zaopiniowany pozytywnie i został zatwierdzony decyzją z dnia 20 stycznia 2010r. jako zgodny z planem miejscowym. Wskazano także, że organ nie stwierdził wystąpienia innych negatywnych przesłanek z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zdaniem stron powinno skutkować pozytywnym postanowieniem dla wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w wyniku proponowanego podziału działki nr [...] leżącej na ternie zabudowy mieszkaniowej miałyby powstać dwie działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału jako A (o pow.0,0550ha) i B (o pow.0,0662ha). Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] obr. P. decyzją z dnia 30 listopada 2010 r. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który na rysunku graficznym zawiera określenie proponowanego podziału geodezyjnego. Z rysunku planu wynika, że nie jest możliwy podział działki nr [...], gdyż działka ta mieści się w całości w granicach proponowanego podziału geodezyjnego przewidzianego w planie, plan nie przewiduje powstania mniejszych działek niż te, które zostały określone na rysunku planu. Te ustalenia planu oznaczają, że plan miejscowy nie dopuścił na tym terenie do rozdrabniania działek, a tym samym do intensywnej zabudowy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że proponowany podział nieruchomości nie uwzględnia postulowanego na rysunku planu podziału geodezyjnego, który stanowi ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu strony, że decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. zatwierdzono podział położonych w bliskim sąsiedztwie i objętych tym samym planem działek nr [...] i [...] Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie sprawa proponowanego przez strony podziału działki nr [...]. Ponadto wskazało na wyjaśnienia Burmistrza Gminy Żukowo, że podział działek nr [...] i [...] nie jest tożsamy z przedmiotową sprawą z uwagi na znacząco inne powierzchnie wydzielonych działek, jak również fakt, że plan miejscowy przewidywał dla działek nr [...] i [...] wydzielenie zgodnie z "proponowanym podziałem geodezyjnym" siedmiu działek, co zostało przy podziale zachowane i nie doprowadziło do zwiększenia ilości działek budowlanych, co z kolei istotnie wpłynęło na zachowanie ładu przestrzennego. K. S. i B. S. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2022 r. zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzez stwierdzenie, że negatywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości jest prawidłowe w sytuacji, gdy plan podziału nie jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania, a wskazywana przez organy przesłanka nie jest przesłanką negatywną akceptacji planu; 2) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Gminy Żukowo w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów wynikało jednoznacznie, że zaskarżone orzeczenie powinno być uchylone; 3) art. 6, 7, 11, 77 § 1 k.p.a. w postaci naruszenia zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej polegające na uchybieniu obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego żądania strony pomimo spełnienia formalnych przesłanek pozwalających na pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości, wynikających z art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw. z § 2 i 3 uchwały. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej jak dotychczas "u.g.n.". Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2 art. 93 u.g.n.) i stanowi jedyne kryterium i przesłankę dla podziału nieruchomości. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Jak stwierdził NSA w wyroku z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13, opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Analizując ustalenia dla działki objętej projektem podziału mieć trzeba na uwadze zarówno treść uchwały w sprawie planu, jak i rysunek planu, stanowiący integralną część uchwały, co słusznie podkreśla organ odwoławczy. Obie te części rozstrzygają bowiem o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania danego terenu. Analizując z kolei rysunek planu należy przede wszystkim rozstrzygnąć, które oznaczenia graficzne dla tego obszaru są obowiązującymi ustaleniami planu, które natomiast ustaleniami postulowanymi oraz czy i jakie korekty granic danego obszaru są dopuszczalne. Szczególnie istotne, zwłaszcza w przypadku projektowanego podziału określonej nieruchomości, jest bowiem rozróżnienie obowiązujących ustaleń planu od ustaleń postulowanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postulowany sposób podziału nieruchomości nie wiąże w sposób bezwzględny, dopuszczalna jest zatem jego korekta (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 października 2009 r., II SA/Lu 468/09). W ocenie Sądu organy wadliwie oceniły, że planowany podział działki nr [...] położonej w obrębie P. nie spełnia warunków planu miejscowego, błędnie bowiem ustalenia postulowane w planie przyjęły za bezwzględnie wiążące. Część tekstowa uchwały nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących zasad i warunków podziału terenu, nie zawiera też żadnych regulacji dotyczących minimalnej wielkości działek powstałych w wyniku podziału czy minimalnej szerokości frontu działek. Na rysunku planu zaznaczono natomiast przerywaną linią "proponowany podział geodezyjny". Działki, w tym działka nr [...], zostały wydzielone zgodnie z tą propozycją, na wniosek właściciela nieruchomości, na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 30 listopada 2010 r. nr R-DL-7432/173/10. Wbrew jednak stanowisku organów, z takiej treści planu nie wynika zakaz dokonywania dalszego podziału już wydzielonych działek. Na rysunku planu zaznaczono "proponowany" podział geodezyjny. Proponowany – czyli jak słusznie wskazują skarżący – sugerowany, możliwy, przykładowy. Inaczej mówiąc – postulowany, czyli nie wiążący w sposób bezwzględny. Nie można go zatem uznać za wykluczający dokonanie dalszego podziału działek, skoro ustalenia planu nie zawierają bezwzględnego zakazu korygowania podziałów wewnętrznych, określonych na rysunku planu. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z Kolegium, że planowany podział jest niezgodny z planem, albowiem prowadzi do rozdrabniania działek, a tym samym do intensywnej zabudowy. Takiej przeszkody, pod postacią zakazu "rozdrobnienia" terenu i intensyfikacji zabudowy, plan nie przewiduje. Wobec braku określenia w planie zasad podziału terenów samo zaznaczenie na rysunku planu linii proponowanego podziału nieruchomości nie uniemożliwia co do zasady dokonania dalszego podziału działek – o ile nowo wydzielone działki gruntu będą zgodne z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, co powinno podlegać ocenie organu opiniującego ponownie rozpatrującego sprawę. Podział geodezyjny musi bowiem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie. Wbrew stanowisku Kolegium nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że pod rządami tego samego planu miejscowego pozytywnie zaopiniowany został (i dokonany) podział skutkujący powstaniem działek o nr [...] i [...]. Rozstrzygnięć (postanowienia w sprawie opinii i decyzji podziałowej) dotyczących tego podziału nie ma w aktach sprawy, fakt jednak jego dokonania nie był w sprawie sporny. Argumenty Burmistrza Żukowa podane w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. mające wykazać, że tenże podział nie jest tożsamy z podziałem wnioskowanym w tej sprawie – nie zasługują na uwzględnienie. Wobec treści planu nie ma znaczenia ani powierzchnia ani kształt powstałych w wyniku podziału działek, ani wreszcie nie do końca zrozumiały argument o niezwiększeniu ilości działek budowlanych w wyniku dokonanego podziału. Istotne jest to, że zgodnie z prezentowanym w tej sprawie stanowiskiem organów obu instancji co do znaczenia postanowień planu zawartych w jego części graficznej odnośnie proponowanego podziału geodezyjnego – dokonanie podziału terenu na działki o nr [...] i [...] również powinno być niedopuszczalne, nie było bowiem przewidziane na rysunku planu w postaci linii wyznaczającej proponowany podział geodezyjny. Skoro jednak podział ten został dokonany, to znaczy, że w sprawie dotyczącej podziału terenu na działki o nr [...] i [...] organ dokonał odmiennej interpretacji postanowień planu aniżeli w sprawie niniejszej. Tymczasem zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przepisy art. 8 § 1 i 2 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest zazwyczaj skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, a zwłaszcza takich wartości jak równość i sprawiedliwość. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W świetle tego przepisu nie można zatem zaakceptować rozbieżnego traktowania podmiotów prawa przez organ rozstrzygający w tych samych warunkach faktycznych i prawnych. Podsumowując, organy dokonały w tej sprawie błędnej wykładni przepisów planu, co doprowadziło do naruszenia art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą wskazane przez organy podstawy do negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki nr [...] obręb P. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił oba wydane w sprawie postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ponownie rozpatrzy wniosek skarżących uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w niniejszym wyroku, którą jest związany stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ustali, czy nowo wydzielone działki gruntu będą zgodne z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżących kwotę 614 zł, na którą składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictw w kwocie 34 zł. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).