II SA/Gd 827/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 sierpnia 2025 r., nr G.RUT.477.32.2025.MN w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 listopada 2024 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) wpłynęło oświadczenie Gminy [..] obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha ustawy Prawo wodne) za okres III kwartału 2024 r., wód opadowych pochodzących z terenu przyległego do ul. L.. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...]. Z oświadczenia wynika, że wskazany podmiot korzysta z ww. usługi wodnej, o której mowa art. 35 ust. 7 w związku z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 29 listopada 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, ustalił w formie informacji kwartalnej Gminie Miasta Gdańska za okres III kwartału 2024 r. opłatę zmienną znak: GG.ZUT.4701.5023.OZ.2024.DŁ w wysokości 13.979 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ww. informacja została doręczona Gminie w dniu 2 grudnia 2024 r., a w dniu 16 grudnia 2024 r. dokonano całkowitej zapłaty opłaty. Strona nie kwestionowała zasadności czy wysokości ustalonej opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 Prawa wodnego. W dniu 19 lutego 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia Gminie Miasta Gdańska za okres III kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast z terenu przyległego do ul. ul. L. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z 28 marca 2025 r. nr GG.ZUT.477.105.2025.DK Dyrektor Zarządu Zlewni wymierzył Gminie za okres III kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości: 69.895 zł za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast z terenu przyległego do ul. ul. L. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu organ przypomniał, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przyległego do ul. L. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...], zostało udzielone G. Sp. z o. o. (obecna nazwa: G. Sp. z o. o.) decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego w Gdańsku znak: DROŚ-SW.7322.168.2015/EL z dnia 30 grudnia 2015 r. Przedmiotowe pozwolenie zostało udzielone do dnia 31 października 2019 r. Organ ustalił, że wpłynął do niego wniosek z 8 grudnia 2020 r. złożony przez Gminę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie do wód powierzchniowych – M., ścieków przemysłowych (mieszaniny wód opadowych i roztopowych ze ściekami przemysłowymi) z terenu przyległego do ul. L. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...]. Pismem z dnia 24.09.2021 r. Strona złożyła wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Z uwagi na fakt, iż Gmina złożyła wniosek, który nie spełniał wymogów formalnych i mimo wezwania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie został uzupełniony, a wadliwy wniosek nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania, organ nie mógł zawiesić postępowania, które nie było w toku. Wobec powyższego pozostawiono podanie bez rozpatrzenia, o czym podmiot został poinformowany zawiadomieniem znak: GD.ZUZ.3.4210.863.2020.KM z 7 października 2024 r. Do dnia sporządzenia tej decyzji Gmina nie wystąpiła z kolejnym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na ww. usługę wodną. W toku prowadzonego postępowania Gmina nie wniosła żadnych uwag, ani nowych wyjaśnień co do okresu i zakresu korzystania z usługi wodnej. W świetle powyższego organ doszedł do przekonania, że Gmina nie dochowała należytej staranności nie doprowadzając do skutecznego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z tym w okresie IIl kwartału 2024 r. korzystała z powołanej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wiąże się z obowiązkiem poniesienia administracyjnej kary pieniężnej. Następnie organ przypomniał treść art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 389 ust. 1 Prawa wodnego i przypomniał, że w zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Administracyjne kary pieniężne zawartego w K.p.a., na co wskazuje art. 472c ust. 3 Prawa wodnego. Przy czym obowiązek stosowania przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 1-7 K.p.a. nie dotyczy postępowań jak przedmiotowe w zakresie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500% opłaty zmiennej, tj. w przypadkach, gdy wysokość kary wynika wprost z Prawa wodnego, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania. W ocenie organu ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ zauważył, że zgodnie z art. 403 ust. 1 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się tak istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie w okresie od 1 lipca 2024 r do 30 września 2024 r. strona odprowadzała wody opadowo-roztopowe z terenu przyległego do ul. L. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju usługę wodną, co wprost wynika z art. 472aa Prawa wodnego. Administracyjna kara pieniężna została obliczona zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego w wysokości 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód ustalonej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w informacji z 29 listopada 2024 r. Gmina wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując m.in., że w dniu 10 grudnia 2020 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Gmina wyjaśniła, że nie miała możliwości niezwłocznego wykonania wezwania ze względu na skomplikowany stan faktyczny związany z działaniami C. Sp. z o.o., więc czego wniosła o zawieszenie postępowania. Następnie Gmina pozostawała w błędnym przekonaniu, że jej wniosek o zawieszenie postępowania został uwzględniony mimo że organ nie wydał postanowienia w tym przedmiocie. W dniu 7 października 2024 r. organ zawiadomił Gminę o pozostawieniu wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania. Dopiero w dniu 14 marca 2025 r. Gmina złożyła nowy wniosek o pozwolenie wodnoprawne. Dalej Gmina wyjaśniła, że utrudnienia związane z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego były spowodowane działaniem C. Sp. z o.o., tj. podmiotem niezwiązanym z Gminą. Spółka ta bezprawnie odprowadzała do gminnej kanalizacji deszczowej ścieki przemysłowe pochodzące z odpływu wód opadowych z odkrytego terenu składowania odpadów przy ulicy L. w G. W efekcie licznych starań Gminy dopływ ścieków przemysłowych do systemu kanalizacji deszczowej w ulicy L. w G. został przymusowo zamknięty. Biorąc pod uwagę powyższe Gmina zarzuciła, że organ nie uwzględnił i nie wyważył powyższych okoliczności wydając zaskarżoną decyzję przyjmując jedynie, że Gmina nie dochowała należytej staranności nie doprowadzając do skutecznego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Gmina wniosła również o dopuszczenie dowodu z pisma Dyrektora Zarządzającego ds. Zielonego Gdańska z 18 grudnia 2024 r. o odłączeniu C. Sp. z o.o. celem wykazania przymusowego zamknięcia bezprawnego dopływu ścieków przemysłowych do kanalizacji deszczowej w ulicy L. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy decyzją z 20 sierpnia 2025 r. nr G.RUT.477.32.2025.MN Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i wskazał, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności, zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym w niniejszej sprawie Gmina naruszyła zakaz działania polegający na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego. Naruszenie tego przepisu wiąże się z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego. Następnie Dyrektor RZGW wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter sankcyjny. W zakresie nieuregulowanym w Prawie wodnym do postępowań w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa K.p.a., na co wskazują przepisy art. 472c ust. 3 Prawa wodnego. W przepisach Prawa wodnego nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary, tym samym należy rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Znikoma waga naruszenia prawa choć jest przesłanką konieczną to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 K.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa. Powołując się na orzecznictwo Dyrektor RZGW wyjaśnił, że zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały wprost wskazane w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, a zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 K.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. W rozpoznawanej sprawie również nie można zastosować przesłanek wskazanych w art. 189d K.p.a. (tzw. dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej), ze względu na to, że wysokość kary została ściśle określona w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego jako 500% opłaty zmiennej, bez możliwości jej podwyższania lub obniżania. Administracyjne kary pieniężne za zachowania naruszające przepisy Prawa wodnego, których wysokość została bezwzględnie oznaczona przez ustawodawcę, nie pozostawiają organowi luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary. Dyrektywy wymiaru kary nie mają zastosowania w przypadku kar bezwzględnie oznaczonych, a taką karą jest kara, o której mowa w art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Następnie organ odwoławczy przypomniał treść art. 1 i art. 9 ust. 2 Prawa wodnego wskazując, że w doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UE C nr 326, str. 47). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska, adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP. Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego, a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego Dyrektor RZGW stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że była to waga znikoma. Powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody jako podstawowego dobra o charakterze publicznym. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie. Na podstawie przedstawionych powyżej ustaleń organ odwoławczy uznał, że nie można stwierdzić, iż podmiot dołożył należytej staranności składając wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne. Złożone dokumenty zawierały braki formalne i wymagały uzupełnienia. Ponadto, operat wodnoprawny dołączony do wniosku nie spełniał wymogów określonych w art. 409 Prawa wodnego i również wymagał uzupełnienia. Podmiot zdecydował się na złożenie nowego wniosku po ponad 160 dniach od wygaśnięcia starego pozwolenia. Dodatkowo, w dniu niniejszej decyzji podmiot nadal nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, zatem również nie zaprzestał jego naruszania. Tymczasem korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego narusza zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Co więcej, organ odwoławczy przypomniał, że przed nowelizacją ustawy Prawo wodne usługa wodna polegającą na odprowadzaniu wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego nie była objęta żadną sankcją. Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry wprowadziła zapis, że "administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 ustawy Prawo wodne korzysta z wód, (...) bez pozwolenia wodnoprawnego". Można zatem przypuszczać, że skarżąca nie "spieszyła" się z uzyskaniem stosownej decyzji, gdyż do końca 2023 r. nie groziły jej z tego tytułu żadne konsekwencje. Tymczasem brak ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie tylko narusza obowiązki formalnoprawne, ale również skutkuje niewykonywaniem obowiązku uiszczania opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 270 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Opłata za usługi wodne składa się z opłaty zmiennej, którą podmiot uiszczał, ale również z opłaty stałej, której wysokość ustalana jest na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W analizowanym przypadku strona nie uiszczała jej, co oznacza realne uszczuplenie dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwioną korzyść ekonomiczną uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów. Przed wydaniem niniejszej decyzji Dyrektor RZGW rozpatrzył, czy wystąpiły przesłanki przemawiające za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, o których mowa w art. 189f K.p.a. Organ przypomniał, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego złożony przez Gminę zawierał braki formalne. Organ wezwał stronę do uzupełnia braków formalnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona ostatecznie nie uzupełniła tych braków w terminie zakreślonym przez organ. Braki formalne uniemożliwiły skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Mimo to Gmina złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Gmina pozostawała w błędnym przekonaniu, iż jej wniosek o zawieszenie został uwzględniony, mimo że organ nie wydał postanowienia o zawieszaniu postępowania. Dodatkowo Gmina wiedziała, że jej wniosek o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego zawierał braki formalne, które uniemożliwiały wszczęcie postępowania. Mimo upływu czasu Gmina nie podejmowała żadnych działań. Gmina nie złożyła również ponaglenia, skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 7 października 2024 r. organ zawiadomił Gminę o pozostawieniu wniosku w sprawie udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania. Dopiero w dniu 14 marca 2025 r. Gmina złożyła nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a sprawa toczy się przed Dyrektorem Zarządu Zlewni. Wobec tego organ odwoławczy przypomniał, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem profesjonalnym posiadającym stosowną wiedzę i doświadczenie w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych. W związku z tym należy oczekiwać, iż będzie działała z należytą starannością, szczególnie w zakresie znajomości przepisów K.p.a., w tym zasad dotyczących zawieszenia postępowania. Zgodnie z K.p.a. zawiesić można wszczęte postępowanie, stąd też wniosek Strony o zawieszenie postępowania był bezprzedmiotowy. Wnioskodawca nie złożył uzupełnienia, a tym samym nie doprowadził do skutecznego wszczęcia postępowania, co wyklucza możliwość jego zawieszenia. Zgodnie z logiką należy najpierw usunąć braki, później zaś wystąpić ze stosownym wnioskiem. W tym przypadku nie było prowadzone postępowanie administracyjne, stąd też organ nie musiał wydawać postanowienia ani decyzji w odpowiedzi na wniosek strony. W orzecznictwie dominuje pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia; jest to bowiem czynność materialno-techniczna dokonywana w formie odpowiedniej adnotacji organu. Co prawda zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków formalnych zostało wysłane w dniu 7 października 2024 r., pomimo że brak reakcji na wezwanie do uzupełnienia wniosku miał miejsce już w 2021 r. Opóźnienie to należy uznać za niedopatrzenie proceduralne, jednak – zdaniem organu odwoławczego – nie miało ono decydującego wpływu na przebieg sprawy. Najeży bowiem podkreślić, że brak reakcji ze strony wnioskodawcy przez okres ponad trzech lat jednoznacznie wskazuje na brak zainteresowania dalszym procedowaniem sprawy. Co istotne, w całym tym okresie Strona nie kontaktowała się z organem, nie składała ponagleń, skarg, które mogłyby świadczyć o jej zainteresowaniu dalszym tokiem postępowania. Brak jakiejkolwiek reakcji ze strony wnioskodawcy przez tak długi okres należy interpretować jako brak woli kontynuowania postępowania administracyjnego. Działanie takie stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 K.p.a. oraz narusza zasadę współdziałania stron z organami administracji (art. 8 § 2 K.p.a.). Strona nie wykazała jakiekolwiek inicjatywy w celu doprowadzenia do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ. W tym czasie Strona nadal korzystała z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia, co stanowi naruszenie przepisów Prawa wodnego. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że w dniu 7 października 2024 r. Strona została formalnie poinformowana o pozostawieniu jej wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych pomimo uprzedniego wezwania. Pismo to zostało skutecznie doręczone, a tym samym Gmina miała pełną świadomość 'zakończenia postępowania bez wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Pomimo powyższego, nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony dopiero w dniu 14 marca 2025 r., a więc po upływie ponad pięciu miesięcy od daty doręczenia zawiadomienia o pozostawieniu pierwotnego wniosku bez rozpoznania. Okoliczność ta potwierdza, że dopiero otrzymanie formalnej informacji ze strony organu skłoniło wnioskodawcę do podjęcia dalszych działań administracyjnych. Zdaniem organu Strona powinna była niezwłocznie podjąć działania zmierzające do ponownego uruchomienia procedury administracyjnej, zwłaszcza że miała świadomość konieczności uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Tak znacząca zwłoka w złożeniu nowego wniosku nie znajduje uzasadnienia ani w dokumentacji sprawy, ani w wyjaśnieniach Strony. W odwołaniu Strona wskazała, że utrudnienia związane z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego były przez nią niezawinione, a wynikały z działań podmiotu trzeciego – C. Sp. z o.o. Jednakże należy wskazać, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest ocena zgodności z przepisami ustawy Prawo wodne, a nie rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami gospodarczymi, a organami samorządu terytorialnego. Z okoliczności przedstawionych przez Gminę nie wynika żaden bezpośredni związek między wskazanym działaniem spółki C. Sp. z o.o. a przesłankami niezbędnymi do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej, podnoszone kwestie dotyczące nielegalnego odprowadzania ścieków przemysłowych oraz zamknięcie wylotu kanalizacji deszczowej przy ul. L. - zgodnie z informacją podaną w odwołaniu - zostały rozwiązane przez Gminę w toku jej działań administracyjnych i technicznych. Zatem sytuacja ta nie może mieć wpływu na decyzję w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu, opisane przez Stronę okoliczności mają charakter tłumaczący zwłokę w realizacji własnych obowiązków proceduralnych i nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Wobec powyższego organ nie znajduje podstaw do uwzględnienia powoływanych przez stronę okoliczności jako mających znaczenie dla utrudnień związanych z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż przepis ten zawiera warunek łączny, tj. stwierdzone naruszenia prawa musi być znikome i konieczne jest również potwierdzenie, że strona zaprzestała naruszenia prawa. W sprawie będącej przedmiotem postępowania nie może być mowy o znikomym naruszeniu prawa. Podmiot od 1 listopada 2019 r. korzysta z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zatem nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa. Na podstawie złożonego przez Spółkę oświadczenia ustalono, że Podmiot w III kwartale 2024 r. odprowadził łącznie 22366 m3 wód opadowych. Biorąc pod uwagę, że odprowadzanie wód opadowych bez pozwolenia wodnoprawnego narusza podstawowe warunki korzystania z wód oraz okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków dotyczących ochrony wód poprzez zarządzanie zasobami wodnymi jako dobra wspólnego nie sposób uznać, że naruszenie było znikome. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że zastosowania nie ma również art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż Strona nie została wcześniej ukarana za to samo działanie, tj. korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ rozpatrzył również przesłanki, określone w art. 189f § 2 K.p.a. oraz stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189e K.p.a. W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 20, art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w związku z: i. art. 472aa ust. 1 pkt 2 w związku z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego poprzez ich błędne zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej według ustalonego z góry taryfikatora, bez uwzględnienia stopnia zawinienia sprawcy oraz okoliczności sprawy, podczas gdy narusza to podstawowe zasady określone w Konstytucji RP; ii. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 ust. 1 w. związku z art. 189d K.p.a. w związku z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędne uznanie, że administracyjna kara pieniężna z art. 472aa ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego nakładana jest z całkowitym pominięciem reguł określonych w art. 189d K.p.a., b) art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: i. spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna może nastąpić tylko przez nałożenie tej kary, ii. pojęcie "znikomości naruszenia" uzależnione jest jedynie od rangi dobra chronionego i nie ma związku z okolicznościami danej sprawy, iii. "zaprzestanie przez stronę naruszenia prawa": 1. wymaga bezwzględnego przywrócenia stanu zgodnego z prawem rozumianego jako wsteczne uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, co jest prawnie i faktycznie niemożliwe, 2. jest przesłanką niezależną od bezczynności czy zaniechania po stronie organu; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i odmowę badania oraz oceny i uwzględnienia przyczyn braku posiadania przez Skarżącego ważnego pozwolenia wodnoprawnego oraz poprzestaniu wyłącznie na ustaleniu, iż Skarżący nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego (cyt. "Istota sporu zatem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, tj. wobec korzystania z usługi wodnej wynikającej z art. 35 § 3 ustawy Prawo wodne, bez pozwolenia wodnoprawnego"); b) art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 12 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie przy ocenie stanu faktycznego zaniedbań występujących po stronie organu; c) art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary określone w art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca wniosła o: - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 6 maja 2025 r. w celu wykazania następujących faktów: zaprzestania naruszeń przez Skarżącego, bezczynności organu, - zawieszenie postępowania i przekazanie sprawy we właściwej formie Trybunałowi Konstytucyjnemu jako jedynemu organowi posiadającemu kompetencję derogacyjną związaną z procesem badania konstytucyjności art. 193 Konstytucji RP, - uchylenie decyzji organu I instancji i utrzymującej ją decyzji organu II instancji oraz umorzenie postępowania, - zwrot na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca powołała się na orzecznictwo wskazując, że kara pieniężna jest sankcją, co przesądza o odróżnieniu jej od opłaty administracyjnej. Sankcja nie może być oderwana od okoliczności sprawy i danego naruszenia. Odesłanie zawarte w art. 472c ust. 3 Prawa wodnego jest jednakże pozorne, jeżeli organ nie miałby faktycznej możliwości stosowania art. 189d K.p.a., który to przepis, stanowi podstawę do oceny okoliczności dotyczących sprawcy, czynu i skutków naruszenia i na tejże podstawie do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej stanowiącej adekwatną reakcję na dane naruszenie. W przypadku kary określonej w art. 472aa ust 3 pkt 3 Prawa wodnego, kara pieniężna jest ustalana w jednej i niezmiennej wysokości (500% opłaty zmiennej odnoszącej się do odprowadzania wód, ścieków oraz wód opadowych lub roztopowych do wód). Podana wysokość wiąże organ i jest niezależna od okoliczności sprawy, w tym od przyczyn i stopnia oraz skutków naruszenia. W niniejszej sprawie jednakże kara administracyjna stanowi w istocie opłatę należną według taryfikatora, tj. brak pozwolenia oznacza pięciokrotność opłaty podstawowej, a wpływy z ww. kar (będących w istocie opłatami) stanowią przychód Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 472aa ust. 4 Prawa wodnego). Skarżąca zwróciła uwagę na odmienność regulacji zawartych np. w art. 280 i art. 282 Prawa wodnego, które to przepisy przewidują możliwość obciążenia strony "opłatą podwyższoną" przy odpowiednim stosowaniu regulacji ustawy Ordynacja podatkowa (art. 300 ust. 1 Prawa wodnego) przy przekroczeniu warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych. Kary, które są przedmiotem niniejszej skargi zostały jednakże przez samego ustawodawcę zakwalifikowane jako administracyjne kary pieniężne, do których stosuje się wprost przepisy działu IVa K.p.a. stąd nie mogą one być kwalifikowane jako "opłaty podwyższone". Zdaniem Skarżącej, kara administracyjna określona w art. w art. 472aa ust 3 pkt 3 Prawa wodnego stanowi w istocie opłatę. Co więcej, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dla którego część naruszeń określonych w art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego podlega wymierzeniu przy uwzględnieniu okoliczności sprawy i kryteriów określonych w art. 189d K.p.a., a część naruszeń podlega opłacie według "taryfikatora" bez względu na okoliczności naruszenia. Takie niewyjaśnione i nieuzasadnione różnicowanie stanowi oczywiste naruszenie podstawowych konstytucyjnych zasad, w tym w szczególności zasad proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Następnie Skarżąca przytoczyła orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które powinno mieć zastosowanie także do art. 472aa ust 3 pkt 3 Prawa wodnego: wyrok z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21 dotyczący art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; wyrok z 1 marca 1994 r. sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) dotyczący Prawa celnego; wyrok z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 dotyczący art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie nie jest możliwe dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 472aa ust 3 pkt 31 Prawa wodnego. Możliwymi sposobami zachowania kompetencji i obowiązku sądu do realizacji przypisanej przez Konstytucję funkcji wymierzenia sprawiedliwości to: a) odmowa zastosowania przez sąd powszechny lub administracyjny ustawowej normy niezgodnej z Konstytucją RP w oparciu o prokonstytucyjną wykładnię i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o bezpośrednie stosowanie Konstytucji lub b) zawieszenie postępowania i przekazanie sprawy we właściwej formie Trybunałowi Konstytucyjnemu jako jedynemu organowi posiadającemu kompetencję derogacyjną związaną z procesem badania konstytucyjności. Skarżąca wskazała, że orzekanie przez sąd na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją RP oznaczałoby naruszanie Konstytucji przez sądy. Pogląd powyższy wzmacnia to, że w odniesieniu do podustawowych aktów normatywnych powszechnie przyjmuje się kompetencję sądów co do ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa. W tym zakresie wskazuje się, że organem uprawnionym do decydowania o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją jest - gdy nie zapadło orzeczenie TK - sąd. Odmowa zastosowania w konkretnej sprawie nieuzgadnianej z Konstytucją normy nie ma związku z płaszczyzną derogacyjną i w żadnym zakresie nie wywołuje skutku derogacyjnego. Rozstrzygnięcie sądu ma jednostkowy charakter, związany z konkretno-indywidualnym procesem subsumpcji. Na poparcie Skarżąca przytoczyła przykłady z orzecznictwa. Natomiast w przypadku nie podzielenia przez skład orzekający poglądu o dopuszczalności kontroli konstytucyjności prawa przez sądy - mając wątpliwości co do konstytucyjności badanych przepisów - sąd powinien zwrócić się z pytaniem prawnym do TK stosownie do art. 193 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, iż pytanie prawne - jako środek kontroli zgodności norm inicjowanej w związku z rozpoznawaną przez sąd indywidualną sprawą - nie może odrywać się od tej sprawy, w związku z którą jest postawione. Nie może być zatem traktowane przez sąd jako "okazja" do zainicjowania postępowania przed TK i przekształcić się w instrument kontroli abstrakcyjnej. W przeciwnym bowiem razie uległaby zatarciu różnica między legitymacją sądu a legitymacją podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie ryzyko to jednakże nie występuje. Na Gminę została bowiem nałożona administracyjna kara pieniężna w sztywnie ustalonej wysokości mimo tego, że w sprawie występował szereg okoliczności uzasadniających miarkowanie kary lub odstąpienie od jej wymierzenia, w tym przede wszystkim: działanie osób trzecich, za które Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności (ponownego podkreślenia wymaga, iż jedyną podstawą do braku wydania pozwolenia wodnoprawnego było działanie C. Sp. z o.o., tj. podmiotu niezwiązanego z Gminą, co było organowi wiadome i zostało szczegółowo opisane w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy); uiszczanie przez Skarżącą zmiennych opłat kwartalnych ustalanych przez organ na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego; waga naruszenia i ewentualnego zagrożenia dla środowiska, które to przesłanki w niniejszej sprawie nie były znaczące (w istocie brak było ww. zagrożenia i negatywnych skutków dla środowiska czy budżetu PGW Wody Polskie); bezczynność organu wynosząca ponad 3 lata oraz obecnie trwająca wielomiesięczna bezczynność organu w rozpoznaniu kompletnego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o której mowa w kolejnym punkcie; Skarżąca, po ostatecznym wyegzekwowaniu zaprzestania naruszeń przez osobę trzecią, niezwłocznie złożyła nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym ponownie miejsce ma wielomiesięczna bezczynność organu w rozpoznaniu nowego wniosku, złożonego w dniu 14 marca 2025 r. Zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie organ w całości pominął wszelkie okoliczności naruszenia przepisów i wymierzył karę opierając się wyłącznie na jednym ustaleniu: Skarżąca nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego, więc należało wymierzyć karę według taryfikatora. W dalszej kolejności Skarżąca przypomniała, że fakt, iż dany podmiot dokonuje profesjonalnego obrotu jest argumentem niewystarczającym za odmową zastosowania art. 189f § 1 K.p.a. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby pojęcie "znikomości naruszenia" uzależnione było jedynie od rangi dobra chronionego i nie miało związku z okolicznościami danej sprawy. Na marginesie wskazano, że zdaniem organu głównym dobrem chronionym powinno być cyt. "realne uszczuplenie dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwioną korzyść ekonomiczną, uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów". Nie sposób jednakże pominąć, iż w niniejszej sprawie do uszczuplenia tego nie doszło, skoro organ ustalał wysokość opłaty kwartalnej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, a Skarżąca opłaty te uiszczała - co organ potwierdza wprost w treści uzasadnienia decyzji. Powyższe opłaty były przez organ przyjmowane. Co więcej, opłaty te były wyznaczane przez organ i uiszczane przez Skarżącą także za kolejne kwartały, które zostały objęte następnie karami. Ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tak zwanym stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) niedopełnionego obowiązku (naruszonego zakazu) oraz wagę niedopełnienia naruszenia rzeczonego obowiązku/zakazu. Sprowadza się to w istocie do ustalenia celu naruszonej regulacji, oceny zagrożenia chronionych wartości, a także rozważenia okoliczności mających wpływ na powstanie i trwanie naruszenia. Celem art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Skarżąca powołała się przy tym na orzecznictwo, z którego wynika, że samo stwierdzenie naruszenia istotnego dobra chronionego prawem, bez oceny okoliczności sprawy, w tym skutków naruszeń stanowi nieprawidłowe zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Skarżącej organ zdaje się stawiać znak równości między różnymi przesłankami: "usunięcie naruszenia prawa" nie jest tożsame z "zaprzestaniem naruszenia". Dla spełnienia przesłanki "zaprzestania naruszeń" wystarczające jest przerwanie naruszenia prawa przed wydaniem decyzji w sprawie. Decyzja administracyjna wydawana jest bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Za nadużycie należy uznać powoływanie się przez organ na to, iż rzekomo: "w dniu wydania niniejszej decyzji podmiot nadal nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, zatem również nie zaprzestał jego naruszania." W dniu 14 marca 2025 r. Skarżąca złożyła nowy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Następnie w dniu 6 maja 2025 r. organ wystosował do Skarżącej pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Nie istnieją żadne przeszkody formalnoprawne i merytoryczne, które uniemożliwiałyby wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek jest kompletny, a sprawa powinna zostać rozpoznana w terminach ustawowych. Wielomiesięczne opóźnienie organu nie może być poczytywane na niekorzyść Skarżącej. Faktycznie bowiem uznać należy, że Skarżąca zaprzestała naruszeń, a naruszenia prawa (bezczynności) dopuścił się ponownie organ. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 21 października 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 827/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 20 sierpnia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 marca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 960). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 389 pkt 1 tej ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Jednym z rodzajów usług wodnych jest stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego wynika z kolei, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. W przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego). Z powyższych przepisów wynika, że odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, z którą wiąże się obowiązek uiszczania opłaty stałej i opłaty zmiennej oraz obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z ww. usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości pięciokrotności opłaty zmiennej, wyliczaną w oparciu o zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że Gmina w III kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzała bowiem do wód wody opadowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast z terenu przyległego do ul. L. położonego w granicach M. do wód M. na dz. nr [...] obręb [...]. Nie jest również sporne, że korzystając z ww. usługi wodnej Skarżąca Gmina nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone do 31 października 2019 r. na mocy decyzji z 30 grudnia 2015 r. Co więcej, do dnia wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia spornej kary pieniężnej (19 lutego 2025 r.) Skarżąca nie złożyła skutecznie inicjującego postępowanie wniosku o przedmiotowe pozwolenie. Owszem, Gmina złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 8 grudnia 2020 r., jednak pozostawiono go bez rozpatrzenia z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych. Tym samym pozwolenie wygasło z upływem okresu na jaki zostało wydane (art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), tj. 31 października 2019 r. W konsekwencji, w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości zaistniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu. W rezultacie podniesiony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 w związku z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego jest bezzasadny. Jak przypomniano powyżej, skarżąca Gmina nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym w świetle art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, w związku z czym organy trafnie przyjęły, że istnieje podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego nie nastręczało żadnych problemów i zostało prawidłowo obliczone przez organy administracji jako 500% opłaty zmiennej, która została ustalona Skarżącej w informacji kwartalnej z 29 listopada 2024 r. Powołaną informację doręczono Skarżącej w dniu 2 grudnia 2024 r., a Gmina dokonała całkowitej zapłaty w dniu 16 grudnia 2024 r. Kara za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego jest karą jednolitą, o sztywnej wysokości. Zatem z tej przyczyny nie będą miały zastosowania dyrektywy wymiaru kary określone w art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej jako k.p.a. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują bowiem zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno. Powyższe twierdzenia są zarówno podzielane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA Warszawie z 11 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i doktrynie (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 189d k.p.a., LEX/el. 2019). Co natomiast istotne, jakkolwiek art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, w związku z czym nie ma możliwości "miarkowania" wysokości tej kary stosownie do dyrektyw zawartych w art. 189d k.p.a., to jednak zastosowanie ma art. 189f k.p.a., zwłaszcza jego § 1, który pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Ustawodawca przewidział zatem mechanizm pozwalający na pewnego rodzaju zindywidualizowanie odpowiedzialności administracyjnej również w tych przypadkach, w których wysokość kary nie podlega miarkowaniu na podstawie art. 189d k.p.a. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca powołała się natomiast na wyroki Trybunału Konstytucyjnego: (1) z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21, w którym uznano, że art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; (2) z 1 marca 1994 r. sygn. akt U 7/93, w którym stwierdzono, że "w odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest, mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego"; (3) z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, w którym uznano, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że choć w powołanych przez Skarżącą orzeczeniach Trybunał rzeczywiście zakwestionował zgodność z Konstytucją RP takich norm prawnych, które przewidywały obowiązek nałożenia na sprawcę deliktu administracyjnego administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, to jednak są także i orzeczenia, w których taka konstrukcja administracyjnej kary pieniężnej została uznana za nienaruszającą zasad konstytucyjnych. Przykładowo, w wyroku z 10 września 2020 r. sygn. K 13/18 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że artykuł 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości, tj. 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał m.in., że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza zatem o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości, tak jak czyni to art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Taka ocena zawsze zależy od okoliczności sprawy. Nie można więc zgodzić się ze Skarżącą, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Należy też zauważyć, że przywoływane przez Skarżącą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie uwzględniały – bo nie mogły – obowiązywania działu IV k.p.a. Przykładowo, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 66/21 odnosił się do normy przewidującej mechanizm karania podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Mechanizm ten zakładał wymierzenie kary administracyjnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Co istotne, jak podkreślił Trybunał, w sprawie skarżącego organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne przyjęły, że nie ma możliwości ani miarkowania nałożonej kary administracyjnej, ani odstąpienia od jej wymierzenia (pkt 6.2 uzasadnienia). Trybunał stwierdził też, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miała również uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której stwierdzono, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Trybunał zauważył, że uchwała ta została podjęta, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z dopuszczalnością stosowania art. 189f k.p.a. oraz że została ona podjęta po wydaniu przez NSA wyroku w sprawie skarżącego, w którym to wyroku NSA uznał, że nie ma możliwości ani miarkowania kary administracyjnej za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych, ani odstąpienia od jej wymierzenia. Trybunał uznał zatem za niekonstytucyjną normę prawną przewidującą obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości, bez możliwości jej miarkowania ani odstąpienia od jej wymierzenia. W ocenie Sądu regulacje prawne dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa Prawa wodnego różnią się w zasadniczy sposób od regulacji prawnych ocenianych przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 66/21 choćby już tylko ze względu na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., która to możliwość w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał nie występowała. Rozważając kwestię proporcjonalności sankcji, w odniesieniu do argumentacji skargi, wskazać należy na cel wprowadzonej regulacji. Otóż w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. ustawa Prawo wodne przewidywała w art. 280 opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1); z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2). Zgodnie z art. 281 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku: 1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z dniem 1 stycznia 2024 r. w życie weszła ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2024 r. poz. 1963) nowelizująca ustawę Prawo wodne. Uregulowany poprzednio w art. 280 pkt 1 i 2 Prawa wodnego delikt administracyjny nie obejmował odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (usługa wodna wymieniona w art. 35 ust. 3 pkt 7). Aktualnie, zgodnie z art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi również delikt zagrożony karą administracyjną. Jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry, przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wprowadzone zostały do ustawy Prawo wodne w związku z wnioskami i rekomendacjami opisanymi w licznych raportach po katastrofie ekologicznej na rzece Odrze, do której doszło w okresie letnim 2022 r. Wskazano m.in., że dotychczasowe regulacje dotyczące kar finansowych za wykroczenia negatywnie wpływające na gospodarkę wodną, ze względu na ich zdewaluowaną wysokość, nie spełniały w pełni swojego celu – prewencyjnego, jak również, że cyt. "Obecny system opłat za usługi wodne oraz opłaty podwyższonej wymaga dostosowania do występujących zdarzeń i wprowadzenia pewnych usprawnień pozwalających zapewnić lepsze jego funkcjonowanie, co pozytywnie wpłynie na ochronę wód. System ten wymaga zmiany w zakresie systemu opłat za usługi wodne i opłaty podwyższonej przez dostosowanie przepisów do występujących okoliczności i eliminacji lub ograniczenia uchylenia się od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód. Udoskonalenie obecnie funkcjonującego systemu pozwoli łatwiej przypisać odpowiedzialność podmiotom wprowadzającym ścieki do wód, co pozwoli na większą ochronę wód. W tym zakresie niezbędne jest rozbudowanie obecnego systemu administracyjnych kar pieniężnych. (...) zakłada się wprowadzenie zmian w systemie opłat za usługi wodne przez rozbudowę systemu administracyjnych kar pieniężnych (przede wszystkim w zakresie częściowego zastąpienia opłaty podwyższonej), doprecyzowania i uzupełnienia przepisów dotyczących przepisów związanych z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których ustalane są istotne parametry mające wpływ na ustalania opłat za usługi wodne. Zakłada się także poprawę i uzupełnienie obecnego systemu opłat za usługi wodne w zakresie działalności prowadzonej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. (...) Projektuje się przepis sankcjonujący m.in. każdy rodzaj korzystania z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej będzie zagrożony administracyjną karą pieniężną w normatywnie określonych granicach, co rozwiąże luki i wadliwości funkcjonującej obecnie opłaty podwyższonej za nielegalne korzystanie z wód.". Powyższe założenia znalazły normatywny wyraz w treści art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego, który w miejsce opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego – ograniczonej do dwóch rodzajów usług wodnych, tj. za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - wprowadził administracyjne kary pieniężne za każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, w tym wszystkie usługi wodne (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że "propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną ma na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona jest obecna regulacja. Uregulowany obecnie w art. 280 i art. 281 Prawa wodnego delikt administracyjny ograniczony jest wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczy również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Ponadto wysokość opłaty podwyższonej jest powiązana obecnie z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, co niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie." Jeśli chodzi o wysokość kar administracyjnych, to zasady jej ustalania zostały zróżnicowane. W ust. 3 art. 472aa podano wysokość kary poprzez określenie kwoty od 5000 zł do 1.000.000 zł, co jest zasadą. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, iż podany sposób określenia kar nie dotyczy: 1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, 2) wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, 3) odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. W każdym z tych przypadków podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi określony procent (500%) opłaty zmiennej odnoszącej się do danego poboru, wprowadzania lub odprowadzania odpowiednio wód, ścieków oraz wód opadowych. Z powyższego wynika, że po pierwsze, w taki sam sposób ustalana była wysokość opłaty podwyższonej za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, o czym stanowił uchylony z dniem 31 grudnia 2023 r. przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego nigdy zaś nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jego zgodności z Konstytucją. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wskazano, że wysokość opłaty podwyższonej powiązana z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie. Regulacja ta nie została zatem oceniona jako nadmiernie fiskalna, a wręcz przeciwnie. Ustawodawca zwrócił uwagę na nieadekwatność dotychczasowego sposobu ustalania opłaty podwyższonej jako zbyt niskiej w stosunku do funkcji, jaką ma pełnić. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 664/25 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro dla skutkującego karą deliktu w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary, a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane, czyniąc zarzut niekonstytucyjności art. 472aa Prawa wodnego nieuzasadnionym. Po drugie, wysokość kary w ramach omawianego przypadku ustalana jest jako wielokrotność opłaty zmiennej, która to z kolei opłata ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu. Wyliczenie kary opiera się więc na jednoznacznych, jasnych i obiektywnych kryteriach. Dolegliwość sankcji pozostaje współmierna w relacji do ilości odprowadzonych wód i czasu naruszenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wymierzono Skarżącej karę w wysokości 69 895 zł, a więc biorąc pod uwagę "widełki" przewidziane w art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego (tj. od 5.000 zł do 1.000.000 zł), trudno uznać ją za zbyt restrykcyjną. Po trzecie, postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a. pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, m.in. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one w ocenie Sądu dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć. Zastosowanie tego przepisu zostało przez organy starannie rozważone i przeanalizowane, o czym w dalszej części uzasadnienia. Podsumowując, art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w sztywnej wysokości odpowiadającej 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, nie budzi żadnych wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą, tym bardziej takich, które uzasadniałyby wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym przez stronę zakresie. Brak jest podstaw do tego by ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją RP lub też aby Sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym przez stronę zakresie. Sąd nie podziela wątpliwości strony skarżącej w zakresie związania organu wymierzającego karę jej wysokością, tj. jej bezwzględnym kwotowym uzależnieniem od wysokości opłaty zmiennej pobieranej od podmiotu korzystającego z usług wodnych na podstawie ustawy. Omawiana regulacja jest adekwatna i proporcjonalna do celów jej wprowadzenia, jakim jest ochrona wód jako dobra szczególnie chronionego i eliminacja lub ograniczenie uchylenia się przez podmioty korzystające z wód od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód, co miało miejsce w czasie obowiązywania art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Skarżąca podnosi także, że organ bezzasadne przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że organy obu instancji przeanalizowały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjęły, że takie podstawy nie istnieją. Stosownie do art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Natomiast zgodnie z art. 189f § 2 w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Należy wskazać, że przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma niewątpliwe charakter ocenny i wymaga poczynienia przez organ dostatecznych rozważań co do jej ewentualnego zaistnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 28/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1103/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy i co było przedmiotem ustaleń organów oraz oceny Sądu, Skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 Prawa wodnego, w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26.10.2012r. (Dz. Urz. UEC Nr 326, str. 47). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska, adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (por. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów. Lex/el. 2019). Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). W nawiązaniu do powyższego, w ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt późniejszego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednakże zgodnie z ust. 2 art. 414 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Bezsporne jest, że Skarżąca nie złożyła wniosku w powyższym terminie, co niewątpliwie świadczyłoby o dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu jej spraw związanych z wywiązywaniem się z obowiązków związanych z legalnym gospodarowaniem wodami. Ponadto, już choćby w cytowanym wyżej przepisie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego ustawodawca zastrzega termin 90 dni przed upływem terminu utraty ważności dotychczasowego pozwolenia, na jego złożenie przez podmiot korzystający ze środowiska. Jednocześnie, w ust. 3 art. 414 Prawa wodnego ustawodawca przewiduje uproszczony proces uzyskiwania przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, bowiem do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Mimo zatem uproszczonej procedury zastrzeżonej dla takiej sytuacji, Skarżąca nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia w ww. terminie. Warto przy tym zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. Między sytuacją ocenianą przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale a występującą w niniejszej sprawie nie ma wprawdzie pełnej tożsamości, ale zachodzi analogia, która uzasadnia ich jednolitą ocenę z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. Zgodnie z ww. uchwałą NSA w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W świetle ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3889/19). W sprawie rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wątpliwości wzbudził stan faktyczny, w którym podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie tego czasu, nadal korzystał ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego kolejnego pozwolenia na kolejny okres. Co istotne, z motywów przywołanej uchwały wynika, że instytucja odstąpienia od nałożenia odpowiedzialności prawnej zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowych i nawet podjęcie starań o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności dotychczasowego, nie przesądza takiego rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach sprawy Gmina nie złożyła wniosku o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności poprzedniego w związku z czym doszło do jego wygaśnięcia, nie można więc uznać, że będąc podmiotem korzystającym z usług wodnych dochowała należytej staranności w dopełnieniu prawnych wymagań. Skarżąca nie wykazała także, aby brak pozwolenia wodnoprawnego w okresie III kwartału 2024 r. był skutkiem wyjątkowych okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Skarżąca w odwołaniu argumentowała, że w dniu 10 grudnia 2020 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do Zarządu Zlewni w Gdańsku. W dniu 26 lipca 2021 r. otrzymała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ze względu na skomplikowany stan faktyczny związany z C. Sp. z o.o. Skarżąca nie miała możliwości niezwłocznego wykonania wezwania, dlatego wniosła o zawieszenie postępowania. Skarżąca nie otrzymała postanowienia o zawieszeniu postępowania, pozostawała jednak w przekonaniu, że wniosek został uwzględniony. Dopiero pismem z 7 października 2024 r. Skarżąca została zawiadomiona o pozostawieniu jej wniosku z 10 grudnia 2020 r. bez rozpoznania. Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, że nawet jeśli Skarżąca pozostawała w przekonaniu, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zawieszone, nie zmienia to faktu, że wniosek o wszczęcie tego postępowania złożony został ponad rok po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym nie można uznać, że Skarżąca dochowała należytej staranności w dochowaniu wymagań przewidzianych w Prawie wodnym i w czasie właściwym złożyła wniosek i podjęła należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu (zob. uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11). Instytucja odstąpienia od nałożenia odpowiedzialności prawnej zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowych, w których podmiot składa wniosek we właściwym czasie, a do wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego nie dochodzi z powodów leżących po stronie organu. W tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Ponadto, przekonanie strony o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie było usprawiedliwione w okolicznościach sprawy. Pismem odebranym w dniu 26 lipca 2021 r. strona została wezwana przez Dyrektora ZZ do uzupełnienia złożonego wniosku. Pismem z 24 sierpnia 2021 r. strona wniosła o przedłużenie terminu na udzielenie wyjaśnień do dnia 24 września 2021 r., a następnie pismem z 24 września 2021 r. wniosła o zawieszenie postępowania. Okoliczności te zostały opisane w zawiadomieniu z 7 października 2024 r. o pozostawieniu podania Gminy z 10 grudnia 2020 r. bez rozpoznania i nie były kwestionowane. Choć rzeczywiście strona o pozostawieniu jej podania z 10 grudnia 2020 r. bez rozpoznania została zawiadomiona dopiero pismem z 7 października 2024 r., to nie sposób uznać, aby ten właśnie fakt miał zasadniczy wpływ na korzystanie przez nią z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie przekonanie strony o zawieszeniu postępowania mimo braku otrzymania stosownego postanowienia jest nieusprawiedliwione. Stroną jest Gmina [...], a zatem podmiot, który niewątpliwie zna się na procedurze administracyjnej, sam bowiem postępowania administracyjne w oparciu o tę procedurę prowadzi. Skoro nie wydano postanowienia o zawieszeniu, to nie wiadomo na jakiej podstawie Gmina uznała, że jej wniosek został uwzględniony. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Gmina interesowała się losem swojego podania choćby interweniując w sprawie rozstrzygnięcia jej wniosku o zawieszenie postępowania. Przede wszystkim jednak brak wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego nie był skutkiem bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania, ale skutkiem braku uzupełnienia przez Gminę braków wniosku, co spowodowało, że postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte. Również argumentacja dotycząca działalności C. Sp. z o.o. nie przekonuje do stanowiska strony. Powody, dla których działalność tej spółki miała się przekładać na niemożność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego pozostają niejasne. Pozwolenie wodnoprawne z 30 grudnia 2015 r., obowiązujące do dnia 31 października 2019 r., obejmowało szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (tj. mieszaninę wód opadowych i roztopowych ze ściekami przemysłowymi) z terenu przyległego do ulicy L., położonego w granicach M. (w aktach sprawy). Strona w dniu 10 grudnia 2020 r. zwróciła się o wydanie pozwolenia na odprowadzania do wód powierzchniowych – M., ścieków przemysłowych (mieszanina wód opadowych i roztopowych za ściekami przemysłowymi) z terenów przyległych do ul. L. w G. Pismem z dnia 20 lipca 2021 r. Dyrektor ZZ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku przez jego uściślenie poprzez wskazanie numerów wszystkich działek ewidencyjnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia wraz z informacjami o nazwie lub numerze obrębu ewidencyjnego i szczegółowe określenie zlewni, z której odprowadzana będzie mieszanina wód opadowych lub roztopowych oraz ścieków przemysłowych poprzez wskazanie podmiotów oraz rodzaju prowadzonej na ww. obszarze działalności. Jednocześnie poinformowano, że przedłożony operat wodnoprawny należy uzupełnić. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W aktach sprawy znajduje się nadto pismo Dyrektora Zarządzającego ds. Zielonego Gdańska z 18 grudnia 2024 r. skierowane do C. Sp. z o.o. wzywające do niezwłocznego zaprzestania bezprawnego odprowadzania do gminnej kanalizacji deszczowej ścieków przemysłowych pochodzących z odpływu wód opadowych z odkrytego terenu składowania odpadów przy ul. L. w G. i informujące, że z dniem 1 lutego 2025 r. zostanie zamknięty dopływ ścieków przemysłowych do systemu kanalizacji deszczowej w ul. L. Słusznie organ wskazał, że z okoliczności przedstawionych przez Gminę nie wynika żaden bezpośredni związek między wskazanym działaniem spółki C. Sp. z o.o. a przesłankami niezbędnymi do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nie wynika to też z pisma organu z 7 października 2024 r. o pozostawieniu podania Gminy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania. Powodem pozostawienia podania bez rozpoznania było nieusunięcie braków wniosku, z których żaden nie odnosił się do konieczności spowodowania przez Gminę zmiany w działalności C. Słusznie też organ zauważył, że kwestie dotyczące nielegalnego odprowadzania ścieków przemysłowych oraz zamknięcie wylotu kanalizacji deszczowej przy ul. L., jak wynika z odwołania, zostały rozwiązane przez Gminę w toku jej działań administracyjnych i technicznych, poprzez zamknięcie odpływu kanalizacji. Teza, że utrudnienia związane z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego wynikały z działań podmiotu trzeciego – C. Sp. z o.o. – nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Analizując stronę podmiotową naruszenia, tj. kwestię winy, braku staranności czy rżącego niedbalstwa, nie można pominąć niespornego faktu, że Skarżąca działa jako profesjonalista – jednostka samorządu terytorialnego. Od podmiotów profesjonalnych, a tym bardziej podmiotów publicznych, należy oczekiwać podwyższonej miary staranności w wypełnianiu ich obowiązków publicznoprawnych. To więc właśnie od takich publicznych podmiotów należy w szczególności wymagać, by przestrzegały obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być nawet wyższa niż w przypadku "zwykłego" obywatela. Gmina zaś nie wykazała żadnych niezależnych od niej okoliczności, które uniemożliwiły jej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej. Niewątpliwie Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, a wniosek o pozwolenie wodnoprawnego złożyła po ponad roku od wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia. Sprawy dotyczące wydawania takich pozwoleń nie należą do spraw prostych i nieskomplikowanych, wymagają też konkretnej aktywności potencjalnego beneficjenta takiego pozwolenia, który musi sprostać wymogom ustawowym, wynikającym choćby z art. 407 ust. 2 Prawa wodnego. Okoliczności powyższe muszą być znane Skarżącej, a mimo to złożyła ona wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego znacznie po upływie daty ważności dotychczasowego pozwolenia, licząc się z tym, że przynajmniej przez pewien czas będzie korzystała z usług wodnych w sposób nielegalny. Okoliczności te zatem, w ocenie Sądu, wskazują co najmniej na rażące niedbalstwo z jej strony. Z tego względu za nieuzasadnione Sąd uznał podnoszone w skardze stanowisko, co do braku zawinienia po stronie Skarżącej. Ponadto, korzystając z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Skarżąca czerpała też korzyści finansowe. Skarżąca uiszczała bowiem opłatę zmienną nie uiszczając natomiast opłaty stałej, którą byłaby zobowiązana uiszczać dysponując pozwoleniem wodnoprawnym. Jednocześnie w okresie korzystania z usługi wodnej bez pozwolenia prawnego trwającym od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2023 r. brak było regulacji prawnej, która pozwalałby na finansowe ukaranie Skarżącej za ten delikt administracyjny. Możliwość taka pojawiła się dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, tj. 1 stycznia 2024 r. Zaznaczenia wymaga, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z natomiast dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W ocenie Sądu przedmiotowe naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, przy uwzględnieniu omówionych okoliczności sprawy, stanowi poważne uchybienie, biorąc także pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Zdaniem Sądu, również przesłanka zaprzestania naruszenia prawa nie mogła zostać uznana za spełnioną. Skarżąca z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła dopiero w dniu 14 marca 2025 r. W okresie III kwartału 2024 r., którego dotyczy niniejsza sprawa, Skarżąca nie posiadała żadnego pozwolenia wodnoprawnego i naruszenia prawa w tym czasie nie zaprzestała. W doktrynie wskazuje się, że w razie niewykonania obowiązku zachowania o charakterze ciągłym (a takim jest m.in. korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego) zaprzestanie prawa może mieć co do zasady miejsce, jest to jednak wykluczone w przypadku obowiązku określonego zachowania o charakterze terminowym - np. brak spełnienia określonego obowiązku w danym przedziale temporalnym wyznaczonym upływem terminu (A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 189f). Inaczej rzecz ujmując, z uwagi na charakter popełnionego naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w całym zamkniętym okresie III kwartału 2024 r., brak jest możliwości usunięcia tego naruszenia. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego po tym okresie nie stanowi bowiem ani usunięcia skutków naruszenia, ani też zaprzestania naruszania prawa w tym okresie. Konkludując, w ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji dokonał wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego, w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony skarżącej zawartym w piśmie z 29 października 2025 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.