II SA/Gd 816/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2020 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.

E. K. i P. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 16 marca 2018 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) nakazał E.K. i P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 6,05 m x 7,05 m + zadaszony taras o wymiarach 2,10 m x 6,05 m + ganek o wymiarach 1,90 m x 3,00 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Decyzją z 5 października 2018 r., nr [..],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prawomocnym wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 772/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na ww. decyzję rozbiórkową. W związku z brakiem wykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z 10 października 2018 r., doręczonym 16 października 2018 r., PINB wezwał zobowiązanych do jego wykonania z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, w dniu 23 października 2018 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy, który doręczono w dniu 29 października 2018 r. Postanowieniami z 22 listopada 2018 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania oraz nałożył na każdego z zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Pismem z 27 lutego 2020 r. zobowiązani wnieśli o wstrzymanie egzekucji na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy. Postanowieniem z 6 lipca 2018 r., nr [..], PINB odmówił wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 u.p.e.a. Przypomniano, że od 18 maja 2019 r. wyrok oddalający skargę zobowiązanych na decyzję rozbiórkową jest prawomocny, a zatem obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z 17 września 2020 r., nr [..],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej i odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu przypomniano, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna a zatem obowiązek winien zostać wykonany przez zobowiązanych bez zbędnej zwłoki. Jako że do tej pory samowola budowlana nie została rozebrana należy prowadzić postępowanie mające na celu wykonanie nałożonego obowiązku. Powołując się na treść art. 56 § 1 u.p.e.a. WINB zauważył, że w sprawie nie zostały spełnione żadne z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Ponadto, przepis ten dotyczy zawieszenia postępowania, a organ pierwszej instancji orzekł o odmowie wstrzymania postępowania. W konsekwencji, organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i prawidłowo orzekł o odmowie zawieszenia toczącego się postępowania egzekucyjnego. E. K. i P. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wstrzymanie wykonania decyzji w całości utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 5 października 2018 r., nakazującej rozbiórkę, celem ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż nie uwzględniono w jej badaniu stanu faktycznego i chęci zalegalizowania obiektu z opłatami legalizacyjnymi, a przede wszystkim aktualnego stanowiska Wójta Gminy w sprawie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji przedmiotowego obiektu, który jest jednym z wielu (ponad 100) posadowionych na tym terenie. Wskazano, że pominięto całkowicie zabudowę legalną w postaci zabudowy mieszkalnej na działce nr [..], zrealizowanej na podstawie wydanej przez właściwy wówczas organ decyzji z 30 grudnia 1994 r. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę, niespójną ze stanem faktycznym, skarżący wnieśli o ponowne dogłębne i rzetelne rozpoznanie sprawy, by móc legalnie zrealizować zamierzenie inwestycyjne na przedmiotowym terenie dostosowując obiekty w postępowaniu legalizacyjnym do warunków określonych przez studium uwarunkowań, celem zachowania ładu i porządku na zagospodarowanym terenie. Skarżący stwierdzili, że zaskarżone postanowienie WINB nie uwzględnia ich argumentacji złożonej w piśmie z lutego 2020 r. Ponadto, zauważono, że skarżący złożyli skargę na decyzję rozbiórkową z 2018 r. do tutejszego sądu, a sąd wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast, w ocenie skarżących, niezrozumiałe jest, dlaczego pomimo obowiązywania tego postanowienia toczy się postępowanie egzekucyjne. Skarżący wnieśli o wstrzymanie egzekucji na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tym bardziej, że ponownie uruchomiono procedurę związaną ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, umożliwiając funkcjonowanie zabudowy rekreacji indywidualnej na tym terenie, co pozwoli skarżącym na zalegalizowanie funkcjonującej zabudowy rekreacji indywidualnej. Co więcej, wskazano, że od samego początku skarżący wykazują zainteresowanie legalizacją obiektu, natomiast brak decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę odmowy. Zdaniem skarżących, dziwi fakt, że do istniejącej zabudowy (ok. 100 domków letniskowych) podchodzi się wybiórczo eliminując z zabudowy pojedyncze obiekty. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 56 § 1 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, którego elementy składowe określa przepis art. 27 u.p.e.a. W niniejszej sprawie niewątpliwie bezskutecznie upłynął termin wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z 16 marca 2018 r., a wierzyciel przesłał zobowiązanym pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W konsekwencji dalszego braku realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym organ wystawił tytuł wykonawczy oraz zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny, nałożonej na każdego ze zobowiązanych z osobna. Wskazana podstawa prawna zaskarżonych rozstrzygnięć, tj. art. 56 u.p.e.a., stanowi w § 1, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Przy czym, w myśl § 2 tego przepisu, zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. W sprawie zawieszenia postępowania organ wydaje postanowienie (§ 3), zaś na postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia służy zażalenie (§ 4). Z powyższego wynika, że ustawodawca jasno określił przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, przy czym należy zwrócić uwagę, że przesłanki te organ egzekucyjny jest zobowiązany rozpatrzyć z urzędu, bowiem omawiana regulacja nie przewiduje zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika (zobowiązanego; por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 1812/19, dostępny w CBOSA). W związku z tym zobowiązany, domagając się zawieszenia postępowania egzekucyjnego, musi wykazać zaistnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 u.p.e.a. i tylko jeżeli zajdzie którakolwiek z nich - organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania. Z drugiej strony stwierdzenie, że żadna z określonych ustawowo przesłanek nie zachodzi oznacza, że postępowanie egzekucyjne nie może zostać zawieszone. W niniejszej sprawie zobowiązani złożyli wniosek o zawieszenie postępowania, lecz – jak wynika z zebranego materiału – żadna z ustawowych przesłanek zawieszenia nie została spełniona. To oznacza, że po stronie organu egzekucyjnego nie istniał obowiązek zawieszenia tego postępowania. W szczególności zobowiązani nie mieli odroczonego terminu wykonania obowiązku, ani – wbrew ich twierdzeniom - wstrzymanego wykonania obowiązku, żaden też ze zobowiązanych nie utracił zdolności do czynności prawnych przy braku jego przedstawiciela ustawowego. Nie zachodziły też żadne inne przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego "przewidziane w ustawach", gdyż przesłanka ta odnosi się do sytuacji, gdy przepis innej ustawy wprost zobowiązuje lub upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania, a w niniejszej sprawie takiej regulacji brak. Z pewnością natomiast przepisami, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie są objęte wskazane w skardze okoliczności związane z chęcią zalegalizowania zabudowy, czy potencjalna zmianą przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Również wierzyciel nie występował do organu egzekucyjnego z żądaniem zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić też w tym miejscu należy, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o rozbiórce, na które powołują się skarżący, wydane przez sąd w toku rozpatrywania skargi na te decyzje, tj. postanowienie z 3 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 772/18), miało zastosowanie na czas rozpatrywania przez sąd skargi na te decyzje. Zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Tymczasem, w wyroku z 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję z 5 października 2018 r. w przedmiocie rozbiórki, a wyrok ten stał się prawomocny z dniem 18 maja 2019 r. Zatem, postanowienie na które powołują się skarżący o wstrzymaniu wykonania decyzji rozbiórkowej utraciło moc, co uaktualnia obowiązek prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podobnie, bez znaczenia w kontekście powołanych wyżej przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego są opisane w skardze okoliczności wskazujące na chęć legalizacji przez skarżących zabudowy, objętej nakazem rozbiórki, czy też ewentualna zmiana przepisów prawa miejscowego w tym zakresie. Są to bowiem okoliczności, które były przedmiotem oceny sądu w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję z 5 października 2018 r. w przedmiocie rozbiórki, a które z tych przyczyn leżą poza zakresem i przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej. Jak wskazały to organy administracji, decyzja zawierająca nakaz rozbiórki jest ostateczna i prawomocna i jako taka – podlega wykonaniu. Możliwości legalizacji zabudowy podlegały ocenie w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji i nie mieszczą się w ramach przesłanek zawieszenia postępowania, uregulowanych w cytowanym art. 56 § 1 u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania na wniosek zobowiązanego, ani w innych okolicznościach, niż wynikające z ustawy. Natomiast wszelkie "inne przyczyny" muszą być "przewidziane w ustawach". W tej kategorii nie mieści się argumentacja, wynikająca z treści skargi. Mając to na uwadze, zdaniem sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że przedstawiona przez skarżących argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn wskazanych przez ustawodawcę, jako uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Powołane okoliczności nie stanowią też podstawy zawieszenia tego postępowania w oparciu również o inne przepisy prawa, o czym mówi art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., natomiast zawieszenie postępowania z przyczyn innych, niż wskazane w u.p.e.a. i przepisach prawa jest niedopuszczalne. Tym samym zasadne było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w badanej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.