II SA/Gd 741/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. S. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lęborsku z powodu niewykonania wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 91/21 w przedmiocie stanu technicznego drogi oddala skargę.

C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 91/21. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 27 maja 2020 r. C. S. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku (dalej jako PINB) w przedmiocie wydania w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakazu wobec zarządcy drogi doprowadzenia jej parametrów technicznych (szerokości poprzez poszerzenie) do wymogów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W piśmie z 8 czerwca 2020 r. PINB w Lęborku wyjaśnił, że zarząd ww. drogą pozostaje w gestii Gminy N. i organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiocie jej stanu technicznego jest Wójt tej gminy. W dniu 17 czerwca 2020 r., działając na prawach strony, skarżący zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego odcinka ww. drogi. Pismem z 3 lipca 2020 r. powiadomiono strony, o wszczęciu postępowania i wyznaczono termin (31-07-2020 r., godz. 10.00) oględzin stanu technicznego nawierzchni drogi. Po upływie dwóch miesięcy od daty oględzin drogi w dniu 8 września 2020 r. skarżący złożył ponaglenie w związku z bezczynnością organu powiatowego. Załatwiwszy ww. ponaglenie organ wojewódzki pismem z 22 września 2020 r. poinformował, że w trakcie kontroli z 31 lipca 2020 r. ustalono, że na działce drogowej są prowadzone roboty budowlane dotyczące kanalizacji sanitarnej i zastany stan uniemożliwił organowi pierwszej instancji ocenę stanu technicznego nawierzchni drogi. Ustalono również, że Gmina po zakończeniu robót budowlanych powiadomi organ powiatowy o przywróceniu drogi do należytego stanu technicznego. Organ nadzoru nadmienił również, że po zakończeniu robót na nieruchomości ustali faktyczny stan techniczny drogi i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości podejmie stosowne działania w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku o wszczęciu postępowania administracyjnego z 3 lipca 2020 r. stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje na tym etapie prawo do wniesienia ponaglenia z uwagi na brak wszczęcia postępowania administracyjnego i brak ustalenia kręgu stron tego postępowania. Wyrokiem o sygn. akt II SAB/Gd 91/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi C. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku w sprawie stanu technicznego drogi: 1/ zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku do rozpoznania sprawy dotyczącej stanu technicznego nawierzchni odcinka drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb L., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4/ zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że PINB w Lęborku nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego z 27 maja 2020 r. (w trybie uregulowanym w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w "kodeksowym" terminie; przy czym biorąc pod uwagę przedmiot sprawy Sąd przyjął, że termin na wydanie rozstrzygnięcia wynosił dwa miesiące. Prawomocny wyrok został doręczony PINB w Lęborku 28 marca 2022 r. W skardze na niewykonanie ww. wyroku wniesiono o wymierzenie PINB w Lęborku grzywny celem przymuszenia do wykonania wyroku. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że PINB w Lęborku zobowiązany został do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy organ otrzymał 28 marca 2022 r. Nadto pismem z 4 maja 2022 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, jednakże do dnia skargi wyrok nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę, pismem z 30 sierpnia 2022 r. PINB w Lęborku poinformował, że po wydaniu wyroku, postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego drogi gminnej położonej na działce nr [...] w obrębie L. Po rozpoznaniu zażalenia na tak wydane postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 28 lipca 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Zarówno skarżący jak i PINB składali przy tym do Sądu kolejne pisma, w których wyrażali swoje stanowisko w sprawie, a także ustosunkowali się do twierdzeń strony przeciwnej. Odnosząc się do stanowiska PINB, skarżący pismem z 27 września 2022 r. poinformował, że organ ten błędnie poinformował, że na działce nr [...] w obrębie L. znajduje się droga gruntowa. Skarżący wyjaśnił, że na tym obiekcie w okresie powojennym kilkukrotnie prowadzono roboty budowlane, na skutek czego utwardzono około 340 metrów publicznej drogi płytami betonowymi, masą bitumiczną i kostką polbruk. Na pozostałym odcinku około 170 m kruszywo ustabilizowano mechanicznie. Zdaniem skarżącego przesądza to, że sporna droga jest budowlą – liniowym obiektem budowlanym. Na potwierdzenie powyższego, skarżący dołączył dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na pismo skarżącego, PINB pismem z 14 października 2022 r., wyjaśnił, że skarżący posiada dwie działki o nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] została zakupiona w obrocie prywatnym na obszarze, który nie posiadał planu miejscowego i stanowił teren nieuzbrojony w infrastrukturę techniczną. Następnie przytaczając definicję drogi o nawierzchni gruntowej z ustawy Prawo o ruchu drogowym, PINB wyjaśnił, że odcinek drogi przy której usytuowana jest działka skarżącego jest nawierzchni gruntowej ulepszonej stabilizowanej żwirem. Wraz z pismem przedłożono fotografie drogi. Pismem z 27 października 2022 r. skarżący poinformował, że w posiadanie wskazanych działek wszedł w drodze dziedziczenia. Nadto wskazał, że przed uchwaleniem w 2018 roku planu miejscowego, Wójt Gminy N. decyzją z 30 marca 2010 r. określił warunki zabudowania terenu, uznając że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Nadto wbrew ustaleniom planu miejscowego organ stwierdza, że zabudowana działka nr [...], usytuowana jest na odcinku drogi gruntowej położonej na działce nr [...], podczas gdy jest ona położona przy publicznej drodze lokalnej nr [...]. Nadto organ utożsamia pojęcie "drogi" z pojęciem "odcinek drogi" a przytaczając definicję z ustawy Prawo o ruchu drogowym pomija definicję drogi twardej z tej ustawy. Skarżący ponowił przy tym wyjaśnienia dotyczące robót przeprowadzonych na spornej drodze. Wraz z pismem skarżący przedłożył m.in. kopię zgłoszenia o przystąpieniu do realizacji robót budowlanych w zakresie przebudowy nawierzchni spornej drogi (bez danych osobowych i podpisu zgłaszającego) oraz postanowienia z 17 grudnia 2008 r. Sądu Rejonowego w Lęborku o stwierdzeniu nabycia spadku W odpowiedzi na powyższe, pismem z 10 listopada 2022 r. PINB podkreślił, że na terenie działki nr [...] w czasie jej odziedziczenia przez skarżącego brak było planu miejscowego, gdyż ten uchwalony został uchwałą nr XLIX/497/18 Rady Gminy Nowa Wieś Lęborska z 28 września 2018 r. Odnosząc się do powyższego, skarżący kolejnym pismem z 25 listopada 2022 r. zarzucił organowi celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy nieodpowiedniego stanu drogi położonej na działce nr [...]. Wskazał także, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie reguluje procesu inwestycyjnego, zatem powoływanie się przez PINB na definicję legalną z tej ustawy uznać należy za nietrafne. Skarżący przedłożył także kolejne fotografie drogi. W toku dalszego postępowania sądowo-administracyjnego PINB złożył kolejne pisma z 5 grudnia 2022 r., 4 stycznia 2023 r. i 10 lutego 2023 r. PINB w Lęborku wskazał, że nie ignoruje wyroku WSA w Gdańsku, gdyż wydał postanowienie z 6 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego drogi. Podkreślił, że stan techniczny na stronie 2 wyroku stanowi opis przedstawiony przez skarżącego. Skarżący uzupełnił złożone oświadczenia pismami z 19 grudnia 2022 r., 23 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W myśl art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 91/21, skarżący pismem z 4 maja 2022 r. wezwał organ, na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy z wniosku z 27 maja 2020 r. Uwzględniając powyższe, mając na uwadze treść art. 154 §1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że procesowy wymóg wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu do wykonania wyroku został spełniony. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12, Lex nr 1248469). Przechodząc do oceny zasadności samej skargi na niewykonanie wyroku w zakresie wskazanym w jej treści, wskazać należy, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacja powyższej zasady jest realizowana z pomocą różnych środków. Jednym z nich jest skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozstrzygając taką skargę Sąd może, po stwierdzeniu przewlekłości bądź bezczynności, wskazać termin załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może skutkować wymierzeniem organowi zobowiązanemu grzywny. Podstawą wydania orzeczenia w tym zakresie jest wspomniany art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. Przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2022 r. sygn. I SA/Wa 226/21 – wszystkie orzeczenia http://orzeczenia.nsa.gov.pl Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwana dalej CBOSA). Inaczej mówiąc, nie można wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, jeżeli organ wykonał wyrok, tj. wydał akt, lub też - co prawda nie wykonał wyroku, ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza sąd wówczas, kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. II OSK 84/20 - CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że z normy art. 154 § 3 p.p.s.a. a contrario wywodzi się, iż wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie § 1 tego unormowania, czyni tę skargę niezasadną. Należy jednocześnie zauważyć, że środek prawny, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma głównie charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a w mniejszym stopniu charakter represyjny. Stanowisko, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia, jest powszechnie aprobowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s.550; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 709; a także wyroki NSA: z 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08; z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1390/09 oraz z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1341/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na względzie przywołany pogląd orzecznictwa i doktryny, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy, że rozpoznawana skarga nie może zostać uwzględniona. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przed wniesieniem skargi - postanowieniem nr PNB.5162.6.20.RT z 6 kwietnia 2022 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane z wniosku skarżącego z 27 maja 2020 r. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, PINB wykonał zobowiązanie wynikające z pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 91/21. Zarzuty skargi obejmowały bowiem niewykonanie punktu 1 powyższego wyroku, w którym Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku do rozpoznania sprawy dotyczącej stanu technicznego nawierzchni odcinka drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb L., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Podkreślić wypada, że w kontekście oceny, czy organ wykonał obowiązek wynikający z wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 91/21, bez znaczenia pozostaje prawidłowość podjętego w dniu 6 kwietnia 2022 r. postanowienia. Na postanowienie organu odwoławczego przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego, która uruchamia merytoryczną kontrolę prawidłowości tego postanowienia. W ramach natomiast skargi na niewykonanie wyroku Sąd nie jest upoważniony do dokonywania takiej kontroli. W orzecznictwie utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, że zarzut niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie może zostać uwzględniony jeśli organ, po otrzymaniu akt sprawy, wydał w sprawie rozstrzygnięcie. W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że wydając na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie z 6 kwietnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania, PINB wykonał obowiązek nałożony wyrokiem WSA w Gdańsku, zapadłym w sprawie II SAB/Gd 91/21. Przesądza o tym sam fakt wydania owego postanowienia. Prawomocny wyrok w sprawie o sygn. II SAB/Gd 91/21 został doręczony PINB w Lęborku w dniu 28 marca 2022 r. Wskazany w punkcie 1 tego wyroku termin 30 dni upłynął 27 kwietnia 2022 r. a zatem postanowienie PINB w Lęborku z 6 kwietnia 2022 r. zostało wydane z zachowaniem wskazanego przez Sąd terminu. Kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia PINB w Lęborku jest przy tym dopuszczalna, jak wskazano powyżej, wyłącznie w drodze postępowania instancyjnego i w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego. Na marginesie Sąd wskazuje, że z urzędu posiada wiedzę, że C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 28 lipca 2022 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie PINB w Lęborku z 6 kwietnia 2002 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego drogi gruntowej gminnej – działka nr [...], obręb L., w związku z wnioskiem skarżącego z 27 maja 2020 r. złożonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Skarga ta jest zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 782/22. Na gruncie niniejszej sprawy, wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Lęborku nie jest zatem zasadne. Z tych względów Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.