II SA/Gd 559/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/3898/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 czerwca 2022 r., numer RAA.6730.1.25.2022.KR-880/dz.2563 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pan A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 21 kwietnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 6 czerwca 2022 r., ustalającą warunki zabudowy dla działki numer [...] obręb [...] przy ul. O. oraz działek numer [...] i [...] obręb [...] – stanowiących pas drogowy ul. O., dla realizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta opisaną powyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Rodzaj zabudowy określono jako mieszkaniową jednorodzinną (MN). Określono między innymi następujące warunki i wymagania ochrony oraz kształtu ładu przestrzennego: linia zabudowy: min 6 m od krawędzi jezdni ul. O., wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek – max. 0,27, szerokość elewacji frontowej (od strony południowej) -12,3 m z tolerancją 20% (dla każdego z budynków), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej - 8 m do gzymsu lub attyki dachu płaskiego, dach płaski, powierzchnia biologicznie czynna – min. 25% powierzchni działek objętych wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na podstawie średniej powierzchni zabudowy budynków bliźniaczych znajdujących się w obszarze analizowanym. Szerokość planowanej zabudowy wyznaczono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjęto na przedłużeniu wysokości budynku bezpośrednio sąsiadującego, przy ul. O [...]. W przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnik, o ile wynika to analizy. Ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa bliźniacza, w tym dostępna z tej samej drogi publicznej - ul. O. [...] i [...], wyznaczenie wskaźnika nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika budynków tego samego rodzaju jest uzasadnione. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wyniki przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego wykazały, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji zlokalizowana została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w przeważającej części wolnostojąca ale i też bliźniacza 3 kondygnacyjna o dachach stromych bądź płaskich – jest to zabudowa mieszkalna wolnostojąca zabudowana budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami mieszkalnymi bliźniaczymi zlokalizowana przy ul. Ż.[...]-[...] na działkach o nr [...]-[...] oraz przy ul. O. [...]-[...] na działkach nr [...]-[...]. Dodano, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jak i części tekstowej oraz graficznej analizy w sposób bezsporny wynika, że w niniejszym przypadku granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m tj. 54 m wokół działki, bowiem szerokość frontu terenu objętego wnioskiem stanowiącego dz.nr [...] od strony ul. O. wynosi 18,0 m. W obszarze analizowanym o szerokości 54,00 m wokół przedmiotowej działki występuje przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna co przesądziło o zachowaniu kontynuacji funkcji zabudowy zastanej z planowaną, w tym parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego znajduje potwierdzenie w części tekstowej i graficznej analizy, ponieważ zakreślony na mapie sporządzonej w skali 1:1000 obszar analizowany odpowiada założeniom przewidzianym w części tekstowej analizy, a to dlatego że obszar ten został wyznaczony w wokół przedmiotowej działki w odległości nie mniejszej wymagane przepisami prawa kryterium 50,0 m, a stanowiącej 54 m tj. trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem Inwestora. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku kontynuacja funkcji zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy i zapewni zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie. Z poczynionych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że wszystkie parametry, gabaryty i współczynniki planowanej przez Inwestora inwestycji ustalono zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy i kryteriami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., biorąc pod uwagę parametry zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym. W decyzji organ pierwszej instancji przywołał kolejno przepisy § 4 - § 8 cyt. rozporządzenia wyjaśniając sposób wyznaczenia i wielkości przyjętych decyzją parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania, organ odwoławczy nie znalazł podstaw uzasadniających konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ argumenty strony pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zakwestionowania przez odwołującego sposobu wyznaczenia przez organ pierwszej instancji parametrów inwestycji planowanej na działkach nr [...]-[...] obręb 0019 Mały Kack tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości planowanego przez Inwestora budynku Kolegium wyjaśniło, iż w świetle poczynionych w tym zakresie ustaleń nie ma podstaw do ich podważenia, ponieważ wskazane parametry i wskaźniki tak jak i pozostałe, zostały ustalone w oparciu o wyniki szczegółowo przeprowadzonej analizy a następnie uwzględnione przez organ pierwszej instancji w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Autor analizy określając cechy zabudowy i zagospodarowania terenu tj. średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki czy wysokość nowej zabudowy wyszczególnił nieruchomości gruntowe, ich funkcje i występujące parametry oraz wskaźniki tych nieruchomości, wyznaczając średnią wielkość zabudowy o funkcji mieszkaniowej, a w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy także dla zabudowy bliźniaczej. Analiza urbanistyczno-architektoniczną jest jednym z podstawowych dokumentów sporządzanych w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy. Osoba sporządzająca analizę w niniejszej sprawie wskazała jakie działki zostały przyjęte do porównania i jak na poszczególnych działkach kształtowały się współczynniki zabudowy i zagospodarowania. Wyznaczając wysokość nowej zabudowy nie doszło do naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów § 7 cyt. rozporządzenia przyjmując, że dla nowej zabudowy wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wyznaczono na podstawie wysokości budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji, a więc zgodnie z regulacją z ust. 2 § 7 cyt. rozporządzenia. Odnośnie wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ten wskaźnik dla nowej zabudowy został wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 cyt. Rozporządzenia, przyjmując wskaźnik na podstawie występującego w obszarze analizowanym średniego wskaźnika powierzchni zabudowy bliźniaczej. We wniesionej do Sądu skardze podniesiono, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż średnia wartość wskaźnika dla analizowanego terenu winna wynosić 0,21. Organ nie ujął w swoim zestawieniu czterech działek mieszczących się w omawianym obszarze: [...]-[..] Przepis prawa nakazuje organowi dokonać li tylko analizy obszaru bez jakiegokolwiek rozróżnienia tej zabudowy, zważywszy na to, że zabudowa bliźniacza jest tu absolutnym wyjątkiem. Wskaźnik zabudowy bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości wynosi odpowiednio: a/O. - 0,14, b/Ż. - 0,15 c/O. - 0,22, czyli średnia wynosi: 0,166. W ocenie skarżącego należało ustalić czy ul. O.jest drogą publiczną. Zdaniem skarżącego budynki przy ul. O. [...] i [...] nie są zabudową bliźniaczą. Reasumując analiza urbanistyczna zawierająca błędy oraz nie uzasadniająca w sposób przekonujący odstępstwa od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy dla omawianego obszaru. Natomiast wysokość górnych krawędzi organ przyjął na poziomie sąsiedniego budynku O. [...]. Skarżący uważa, że należy przyjąć średnią wysokość sąsiednich budynków, czyli budynków O. [..], O. [...] i Ż. [...], odpowiednio 4,7+8,0+7,45 co daje średnią 6,7 m. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżanej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Stosownie od ust. 5a art. 61 u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ponadto, zgodnie treścią obowiązującego już w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenia": Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 5 rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 6 rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 6 rozporządzenia). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. (§7 rozporządzenia). Zauważyć przy tym należy, że § 3 rozporządzenia, w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy już nie obowiązywał. Organy obu instancji stosując w niniejszej sprawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. powołały się jednocześnie na nieobowiązującą treść rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec określenia przez ustawodawcą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. sposobu przeprowadzania analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, regulację tę usunięto rozporządzenia – skreślono § 3, treść którego w uzasadnieniu decyzji przywołały organu obu instancji. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., poz. 2399), zmiana regulacji była następująca: § 1. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588) wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 2 uchyla się pkt 2-5; 2) uchyla się § 3; 3) w § 4 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich."; 4) użyte w § 4 w ust. 4, w § 5 w ust. 2, w § 6 w ust. 2, w § 7 w ust. 4 i w § 9 w ust. 2 i 4 wyrazy "o której mowa w § 3 ust. 1" zastępuje się wyrazami "o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy"; 5) użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastępuje się wyrazami "frontu terenu"; 6) w § 9 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.". § 2. Do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. § 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że w świetle zastosowania przez organy art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jako podstawy przeprowadzenia analizy urbanistycznej, przywołanie nieaktualnej treści rozporządzenia w świetle konieczności badania legalności wydanej decyzji nie powodowało niemożności dokonania takiej kontroli. Zauważyć bowiem należy, że w zakresie w jakim należało dokonać oceny prawidłowości zastosowania rozporządzenia, zmiana stanu prawnego dotyczyła jedynie zmiany określenia "działka" na "teren" oraz odniesienia się do analizy urbanistycznej określonej w u.p.z.p. a nie w rozporządzeniu, w przypadku odstępowania od uśrednionych wskaźników zabudowy. W takim stanie rzeczy, w pierwszej kolejności zauważyć należało, że rację ma skarżący wskazując, iż dokonując analizy architektoniczno - urbanistycznej nie wzięto po uwagę wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i nie wyjaśniono powodu takiego stanu rzeczy. SKO nie odniosło się do tego zrzutu rozpoznając odwołanie skarżącego. Otóż, jeżeli prawidłowo wyznaczony obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 252/21). Innymi słowy, jeśli zakreślone na mapie zasadniczej granice obszaru analizowanego, obejmują części zabudowanych działek, to powinny być one przedmiotem analizy urbanistycznej. Tymczasem jak wynika z ujęcia tabelarycznego analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w konfrontacji z obszarem analizowanym zakreślonym na mapie zasadniczej, w analizie (stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta) pominięto zabudowane działki nr [...] przy ul. Ż.[...], nr [...] przy ul. O. [...], nr [...] przy ul. O. [...], nr [...] przy ul. O. [...], nr [...] przy ul. R. [...], nr [...] przy ul. R. [...], nr [...] przy ul. Ż. [...]. Brak uwzględnienia w analizie powyższych nieruchomości implikuje błędny średni wynik wskaźników urbanistycznych, co dyskwalifikuje prawidłowość przeprowadzonej analizy. Zasadą jest, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W okolicznościach przedmiotowej błędnym było zatem wyliczenie średniego wskaźnika zabudowy na podstawie średniej zabudowy z wybranej zabudowy budynków bliźniaczych znajdujących się w obszarze analizowanym (zwłaszcza, że jak słusznie podnosi skarżący, zabudowa taka ma charakter wyjątkowy). Z prawnego punktu widzenia nie ma znaczenia rodzaj zabudowy (wolnostojąca czy bliźniacza, w szczególności, że planowane są dwa budynki jednorodzinne), ale średnie współczynniki zabudowy z całego obszaru analizowanego. Możliwość arbitralnego wyboru terenu dla dokonania analizy urbanistycznej prowadziłaby do iluzorycznej kontroli zachowania ładu przestrzennego. Owszem prawodawca stworzył możliwość wyjątkowego ustalania wskaźnika zabudowy w sposób odmienny niż średnia z obszaru analizowanego, ale możliwość taka nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym, powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 803/21). W niniejszej sprawie organy administracji w żadnej mierze nie uzasadniły podstawy odstępstwa od zasady, w świetle dbałości o zachowanie ładu przestrzennego. W tym miejscu odnotować należy, że SKO rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta nie odniosło się do także zarzutu skarżącego, kwestionującego uznanie zabudowy przy ul. O. [...] i [...] i przy ul. Ż. [...] i [..] za zabudowę bliźniaczą. Praktyka taka narusza nie tylko zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej, określoną w art. 8 K.p.a., ale także okoliczność podnoszona przez skarżącego może mieć znaczenie z punktu widzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. Chociaż brak jest ustawowej definicji zabudowy bliźniaczej, to jednakże uznać należy, iż choć budynki w zabudowie bliźniaczej nie muszą być identyczne architektonicznie, to muszą wykazywać podobieństwa w zakresie gabarytów każdego z segmentów, tj. powierzchni zabudowy, kształtu bryły, kubatury, szerokości elewacji frontowej, itp. Wymóg istnienia tego podobieństwa winien być w sprawie wykazany. Sama fizyczna bliskość obiektów nie uzasadnia uznania, iż zabudowa ma charakter zabudowy bliźniaczej (por. Wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2015 r., II SA/Gd 613/14). Jako dowolne uznać również należało ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na 6 m. Zasadą jest jej wyznaczanie, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. O. [...] (działce bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]) usytuowany jest 20 m od krawędzi jezdni. W takiej sytuacji, co do zasady linia zabudowy na wnioskowanej działce powinna stanowić przedłużenie linii zabudowy przy ul. O. [...]. Możliwe jest oczywiście inne ustalenie tego wskaźnika, jednakże musiałoby być uzasadnione dbałością o ład przestrzenny. Takiego uzasadnienia decyzje organów obu instancji nie zawierają, nie wiadomo z jakiego powodu określono nieprzekraczalną linię zabudowy na 6 m. Podobnie jak w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, za wadliwe należało uznać ustalenie szerokości elewacji frontowej. Organ wskaźnik ten ustalił jako średnią z obszaru analizowanego. Jak uprzednio wskazano, w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane, które nie zostały wzięte pod uwagę przy analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tym samym arytmetyczny wynik analizy uznać należy za błędny. Prawidłowo ustalona średnia, mogłaby by być ewentualnie punktem odniesienia do odmiennego ustalenia szerokości elewacji frontowej, gdyby potrzeba taka wynikała z potrzeb ochrony ładu przestrzennego. Jednocześnie za niezasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia górnych krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, zasadą jest, że parametr określa się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Podobnie jak przy określaniu linii zabudowy, za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że budynek przy ul. O. [...] położony jest najbliżej działki objętek wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jako taki stanowił punkt odniesienia dla ustalenia tego parametru. Innego jego określenie mogłoby być podyktowane ochroną ładu przestrzennego. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości dotyczących statusu ul. O. w Gdyni, wyjaśnić należy, że ulica ta figuruje w wykazie dróg publicznych Gminy Miasta Gdynia pod numerem 135357G (por. Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miasta Gdyni), co oznacza, że nie istnieje potrzeba dokonywania ustaleń w tym zakresie. Końcowo zauważyć także należało, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczył działki nr [...]. Pismo z 20 kwietnia 2022 r. dotyczące korekty wniosku również odnosi się działki nr [...]. Z kolei w sentencji decyzji Prezydenta Miasta utrzymanej w mocy przez SKO, poza działką nr [...] wskazano działki nr [...] oraz nr [...] stanowiące pas drogowy, dla realizacji infrastruktury technicznej. Sytuacja taka jest niezrozumiała i nieprawidłowa. W orzecznictwie jednocie wskazuje się, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania (por. Wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 868/19). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy działki nie będącej przedmiotem wniosku o wydanie takiej decyzji stanowi naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. polegające na prowadzeniu w tej części postępowania z urzędu, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Wobec wniosku skarżącego z 29 czerwca 2023 r., sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną powyżej, zwracając szczególną uwagę na zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia oraz przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzgledniającej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. W przypadku uznania konieczności dokonania odstępstw od średnich wskaźników zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, należy precyzyjnie uzasadnić taką potrzebą w świetle konieczności zachowania ładu przestrzennego. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził od organu na rzecz strony skarżącej obowiązek zwrotu kosztów postępowania w wysokości 500 zł, do których należał uiszczony wpis od skargi.